| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.2. Правове регулювання прогнозування стихійних лих і підготовленості до них |
||
|
На відміну від техногенних надзвичайних ситуацій, природні явища, що викликають стихійні лиха, людина, як правило, не здатний запобігти. Але він зацікавлений і здатний, по-перше, певною мірою передбачити їх і, по-друге, вжити заходів до того, щоб мінімізувати негативні їх наслідки для себе і навколишнього середовища. 28 липня 1976 в Китаї стався землетрус, в результаті якого в м. Таншань загинули сотні тисяч людей. Вчені Інституту геології при державному сейсмологічному бюро стверджують, що цієї трагедії можна було значною мірою уникнути. Вони попереджали керівництво країни про наближення катастрофе1. Людина може убезпечити не тільки себе, але за певних обставин і попередити істотної шкоди природі. Найбільш потенційно ефективної запобіжним заходом може служити облік природних факторів (сейсмо-, ла-вино-, селенебезпечний, повеней тощо) при проектуванні та розвитку міст, визначенні місць розміщення небезпечних виробничих та інших об'єктів. Забезпечення вимог безпеки територій і поселень та їх захисту від впливу надзвичайних ситуацій природного характеру при здійсненні містобудівної діяльності передбачено ст. 9 Містобудівного кодексу РФ. Кодекс встановлює загальне правило про те, що містобудівна діяльність повинна здійснюватися з дотриманням тре- Див: Зелений світ. 1997. № 3. С. 2. 3. Правові заходи попередження екологічно несприятливих ситуацій 567 бований безпеки територій і поселень та їх захисту від впливу надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру. Розділи про захист територій і поселень від впливу надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру включаються в містобудівну документацію всіх видів. У ній визначаються також заходи з попередження надзвичайних ситуацій. Для територій і поселень, що піддаються впливу надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, розробляються спеціальні схеми і проекти захисту територій та поселень від таких впливів. Хоча люди і природа досить страждали і продовжують страждати від стихійних лих, правове регулювання у даній сфері мало розвинене. Фрагментарні правові заходи передбачені окремими урядовими постановами і нормативними актами суб'єктів РФ. Найбільш значущим актом можна вважати Положення про Федеральної системі сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів, затверджене постановою Ради Міністрів РФ від 25 грудня 1993 Ця система як підсистема Російської системи попередження і дій у надзвичайних ситуаціях створена в цілях координації діяльності органів державного управління РФ щодо забезпечення захисту населення, об'єктів і територій від впливу землетрусів. В основу функціонування Федеральної системи сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів покладені діяльність відомчих служб міністерств, відомств, Російської академії наук та їх взаємодію на основі комплексного аналізу сейсмологічних і геофізичних даних служб спостережень і охоронних мереж, що дозволяють здійснювати оперативний контроль за сейсмічною обстановкою та забезпечити органи державного управління РФ і зацікавлені організації інформацією про можливі землетруси з оцінкою їх наслідків. На Федеральну систему сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів покладено обов'язок вирішення таких основних завдань: - складання прогнозів землетрусів (включаючи прогноз землетрусів, що призводять до виникнення цунамі) на основі проведення та аналізу результатів сейсмологічних спостережень; - оперативне визначення місця, часу і параметрів відбулися землетрусів; - оперативне забезпечення центральних органів федеральної виконавчої влади, органів виконавчої влади респуб- 568 XXIII. Правовий режим екологічно неблагополучних територій лик у складі РФ, країв, областей і автономних утворень, території яких розташовані у сейсмонебезпечних районах, інформацією про землетруси та їх можливі наслідки; - організація центрального банку даних федеральної системи та забезпечення міжрегіонального та міжнародного обміну геофізичної інформацією; - інформаційне забезпечення робіт із сейсмічного районування території РФ, оцінці потенційної сейсмічної небезпеки, сейсмостійкого будівництва, а також фундаментальних і прикладних досліджень, спрямованих на вирішення проблеми прогнозу землетрусів; - розробка карт сейсмічного районування території Росії, нормативних актів щодо захисту населення, об'єктів і територій Російської Федерації від впливу землетрусів, функціонуванню та розвитку федеральної системи сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів. Для виконання поставлених перед Федеральної системою сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів основних завдань у Положенні визначаються конкретні функції державних органів, що входять до неї: - МНС Росії, - геофізичної служби Російської академії наук, - сейсмічної служби Міноборони Росії, - служби моніторингу геологічного середовища МПР Росії,, - служби сейсмічних і геодинамічних охоронних мереж спостережень Мінатому Росії, - служби геодинамічних спостережень Мінпаливенерго Росії, - служби інженерно-сейсмометричних спостережень Гос-комстроя Росії, - - служби контролю деформації земної поверхні Роскар-тографіі. Координація робіт щодо функціонування та розвитку Федеральної системи сейсмологічних спостережень і прогнозу землетрусів здійснюється міжвідомчою комісією із сейсмічного моніторингу, створюваної спільним рішенням МНС Росії, міністерств, відомств і Російської академії наук, служби яких входять в систему. Володіючи даними про сейсмопасності того чи іншого господарсько освоєного району, держава має можливість завчасно вжити заходів з підготовки до можливих землетрусів. Прикладом може служити розпорядження Уряду РФ від 6 вересня 1995 р. № 1236-р «Про підготовку Камчатської області до 3. Правові заходи попередження екологічно несприятливих ситуацій 569 можливих землетрусів ». Розпорядження містило доручення державним органам виконати конкретні заходи. Так, Державному комітету РФ по державних резервах доручено виділити в 1995 р. з держрезерву в розпорядження адміністрації Камчатської області матеріальні ресурси на певну суму з метою створення резерву матеріально-технічних ресурсів для ліквідації прогнозованих наслідків надзвичайних ситуацій в цьому регіоні по номенклатурі і обсягами згідно з додатком; адміністрації Камчатської області - забезпечити створення цього резерву матеріально-технічних ресурсів, їх облік, освіження, заповнення, а також організувати зберігання цих матеріальних ресурсів на наявних складських площах підвищеної сейсмостійкості. МНС Росії, Росгідромету, Мінфіну Росії спільно з Російською академією наук дано завдання виділити певну Урядом РФ суму в 1995 р. на фінансування першочергових робіт по створенню Камчатського автоматизованої ділянки Федеральної системи сейсмологічних спостережень і посиленню Камчатського територіального управління по гідрометеорології і контролю природного середовища. А Міноборони Росії доручено завершити в 1995-1997 рр.. ліквідацію складу боєприпасів в м. Петропавловську-Камчатському. У деяких сейсмонебезпечних районах країни сейсмостанції були створені близько 50 років тому, одна з них, наприклад, сейс-мостанція Шикотан (1958-м.) Знаходиться в самій сейсмічної «точці» Росії. Однак в останні роки через дефіцит фінансових коштів ця станція кілька разів закривалася. Останнє, як нам здається, не наймудріше рішення про це було прийнято в січні 1997 р. дослідний сейсмологи виявилися не при справах. Чи в інтересах суспільства таке рішення? 1 Важливим напрямком роботи в обговорюваній сфері є підготовленість до снігових лавин. Див: Чи не трясе, панове? / / Губернські відомості (Сахалін). 1997. 15 березня. 2 СААП РФ. 1993. № 20. Ст. 1854. 570 XXIII. Правовий режим екологічно неблагополучних територій входять науково-виробничий центр «Антістіхія», Рокський і Ельбруський протилавинні загони Північно-Кавказької воєнізованої служби з активного впливу на гідрометеорологічні процеси і Забайкальський, Камчатський, Красноярський, Магаданський, Мурманський, Сахалінський і Північно-Кавказький регіональні протилавинні центри. Основні завдання противолавинной служби: - оперативне оповіщення про можливе сходження лавин органів виконавчої влади територій, схильних до цієї небезпеки; - розробка і проведення заходів щодо захисту населення і об'єктів народного господарства від впливу снігових лавин шляхом попереджувального їх спуску; - підготовка експертного висновку про можливість будівництва об'єктів на територіях, схильних до небезпеки сходження снігових лавин. З урахуванням природних явищ, від яких може страждати місто, повинні прийматися місцеві правові заходи щодо зниження наслідків таких явищ. На це спрямовано, зокрема, розпорядження прем'єра! Уряду Москви від 4 листопада 1995 р. «Про створення оперативної групи з координації дій міських організацій і префектур адміністративних округів під час сильних снігопадів, ожеледиці та інших екстремальних погодних явищ». Спеціалізована оперативна група створена з метою негайною ліквідації наслідків сильних снігопадів, ожеледиці та інших екстремальних погодних явищ. На групу покладено завдання: а) координувати дії міських організацій і префектур адміністративних округів під час сильних снігопадів, ожеледиці та інших екстремальних погодних явищ, б) контролювати виконання доручень Уряду Москви з цього питання; в) збирати інформацію, аналізувати обстановку і підготовляти пропозиції для прийняття рішень Урядом Москви. На попередження та боротьбу з епідеміями та епізоотіями спрямована діяльність санітарних, ветеринарних та інших органів. У цих цілях проводяться протиепідемічні та протівое-пізоотіческіе заходи. / У зв'язку зі слабкістю правового регулювання відносин з приводу стихійних лих у Федеральному законі «Про надзвичайні ситуації природного і техногенного характеру» актуальною є задача прийняття спеціального Федерального закону «Про стихійних лихах», який повинен всебічно регулювати відносини з попередження стихійних лих, їх ліквідації 4. Поняття і види екологічно неблагополучних територій 571 і Відшкодуванню заподіяної шкоди. Проект такого закону був підготовлений за замовленням МНС Росії в 2000 р. автором даного підручника спільно з професором Б.Н. Порфірьевим1. Проте до цих пір він не був представлений в Уряд РФ. 4. Поняття і види екологічно неблагополучних територій Екологічно небезпечні ситуації існують на якійсь обмеженій території. За оцінками Мінприроди РФ, на вельми значній частині території країни, в північних районах країни, господарсько мало освоєних, що займає до 40%, навколишнє середовище є цілком сприятливою. Роботою з екологічної оцінки та картографування території Росії активно займається Інститут географії РАН. З урахуванням забруднення атмосфери, виснаження та забруднення вод суші, забруднення морів, деградації лісів, ерозії та інших форм деградації грунтів, виснаження рибних ресурсів та інших екологічно значущих факторів, що характеризують якісне і кількісне стан природного середовища і її окремих об'єктів, виходячи з цих критеріїв, на основі проведених обстежень території Росії Інститут склав на початку 90-х рр.. екологічну карту. За ступенем гостроти Інститут поділяє екологічні ситуації на дві категорії - гострі і дуже гострі. Дуже гострі екологічні ситуації існують там, де стан природного середовища починає прямо загрожувати умов життя населення. При цьому найбільш несприятливі екологічні ситуації (гострі і дуже гострі) на початку 90-х рр.. спостерігалися на 15% території Росії (площа в 2,5 млн км2). З урахуванням деградованих пасовищ ця величина досягала 18-20%. Станом на 1991 р. було виділено 13 регіонів з дуже гострою екологічною ситуацією, включаючи: - Кольський півострів, - Московський регіон (забруднення атмосфери, виснаження і забруднення вод суші, втрата продуктивності земель, забруднення грунтів, деградація лісових масивів), - Північний Прикаспий, 1 Див: Бринчук ММ. Правове регулювання відносин з приводу стихійних лих / / Правове регулювання проблем безпеки. Збірник статей. М., 2002. С. 7-29. 572 XXIII. Правовий режим екологічно неблагополучних територій - Середнє Поволжя і Прикамье, - промислова зона Уралу, - нафтогазопромислові райони Західного Сибіру, - Кузбас, - райони озера Байкал, - Норільський промисловий район, - Калмикія, - Нова Земля, - зона впливу аварії на Чорнобильській АЕС, - рекреаційні зони узбереж Чорного та Азовського морів. За результатами досліджень екологічної ситуації Європейської частини Росії, що включає 12 адміністративних областей, виконаних цим же Інститутом у середині 90-х рр.., Встановлено, що в центрі Європейської частини Росії території з відносно задовільними ситуаціями займають 15% від загальної площі регіону, з конфліктними і напруженими ситуаціями - по 30%, з кризовими ситуаціями - 23%, з катастрофічною екологічною ситуацією - 2%. Констатується, що в північній частині досліджуваного регіону ще збереглася здорове навколишнє среда1. Очевидно, що найважливіше для оцінки гостроти як окремих екологічних проблем, пов'язаних, наприклад, із станом грунтів, так і екологічних ситуацій, - наявність загальноприйнятих критеріїв. Інститут географії РАН пропонує визначати ступінь гостроти екологічних проблем і ситуацій виходячи з показників, що характеризують зміни природних компонентів і умов, які: - впливають на санітарно-гігієнічну обстановку, тобто на стан здоров'я людей; - ведуть до виснаження і втрати природних ресурсів; - порушують і видозмінюють природні ландшафти. Грунтуючись на власних критеріях, вчені виділили названі вище 13 екологічно неблагополучних регіонів. Але щоб надати їм офіційний статус таких, необхідні юридичні, а не тільки наукові підстави. Відповідні критерії повинні встановлюватися в законодавстві. У ряді законів передбачається виділення спеціальних зон як різновидів екологічно неблагополучних територій та Див: Зелений світ. 1995. № 27. С. 5. 4. Поняття і види екологічно неблагополучних територій 573 визначено критерії їх виділення. Стаття 5 Федерального закону «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру» 1 як інструмент вирішення завдань передбачає створення зон надзвичайної ситуації. Вони є різновидом екологічно неблагополучних територій, так як за змістом Закону надзвичайна ситуація - це обстановка на певній території, що склалася в результаті аварії, небезпечного природного явища, катастрофи, стихійного чи іншого лиха, які можуть спричинити або спричинили за собою людські жертви, шкоду здоров'ю людей або навколишньому природному середовищу, значні матеріальні збитки та порушення умов життєдіяльності людей. Залежно від кількості людей, постраждалих в таких ситуаціях, людей, умови життєдіяльності яких виявилися порушені, розміру матеріального збитку, а також межі зон поширення вражаючих факторів надзвичайних ситуацій, ці ситуації відповідно до Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, затвердженим постановою Уряду РФ від 13 вересня 1996 Відносини щодо створення екологічно неблагополучних територій регулюються також Законом РФ від 18 червня 1992 р. «Про внесення змін і доповнень до Закону РРФСР« Про соціальний захист громадян, які зазнали впливу радіації Далі - Закон про захист від надзвичайних ситуацій. 574 XXIII. Правовий режим екологічно неблагополучних територій внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС ». Їм встановлено чотири види зон: - зона відчуження; - зона відселення; - зона проживання з правом на відселення; - зона проживання з пільговим соціально-економічним статусом. Закон встановлює досить певні критерії для виділення тієї або іншої зони. Ці критерії - проведення в 1986 р. евакуації та подальшого відселення громадян; починаючи з 1991 р. середньорічна ефективна еквівалентна доза опромінення населення перевищує 1 мЗв (0,1 бер); починаючи з 1991 р. щільність радіоактивного забруднення грунту цезієм-13 липня перевищує 1 Кі/км2 (ст. 7). Зона відчуження (именовавшаяся в 1986-1987 рр.. 30-кілометровою зоною. Відповідно до проекту Закону РРФСР «Про соціальний захист громадян, які зазнали впливу радіації внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС» пропонувалася як заповідна зона) - територія навколо Чорнобильської АЕС, а також частини території РФ, забруднені радіоактивними речовинами внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС, з яких відповідно до Норм радіаційної безпеки в 1986 р. і в наступні роки населення було евакуйовано або переселено. Зона відселення - частина території РФ за межами зони відчуження, на якій щільність забруднення грунтів цезієм-137 становить понад 15 Кі/км2, або стронцієм-90 понад 3 Кі/км2, або плутонієм-239 - понад 0,1 Кі/км2. Зона проживання з правом на відселення - частина території РФ за межами зони відчуження і зони відселення з щільністю забруднення грунтів цезієм-137 від 5 до 15 Кі/км2. З урахуванням ландшафтних та геохімічних особливостей грунтів територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок чорнобильської катастрофи, в тому числі наявності територій з грунтами, які сприяють високій міграції радіонуклідів у рослини, законодавством РФ до вказаної зони можуть бути віднесені окремі території з більш низькими рівнями радіоактивного забруднення. Додаткові критерії з визначення меж зони проживання з правом на відселення залежно від ступеня радіоактивного забруднення її території (крім цезію-13 липня) довгоживучими радіонуклідами встановлюються Урядом РФ. 4. Поняття і види екологічно неблагополучних територій 575 Зона проживання з пільговим соціально-економічним статусом - частина території РФ за межами зони відчуження, зони відселення та зони проживання з правом на відселення із щільністю радіоактивного забруднення грунту цезієм-137 від 1 до 5 Кі/км2. У зазначеній зоні середньорічна ефективна еквівалентна доза опромінення не повинна перевищувати 1 мЗв (0,1 бер). Додаткові критерії з визначення меж цієї зони залежно від ступеня радіоактивного забруднення її території іншими (крім цезію-13 липня) довгоживучими радіонуклідами встановлюються Урядом РФ. Законом РРФСР «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачалося два види "екологічно неблагополучних територій - зони надзвичайної екологічної ситуації та зони екологічного лиха. Відповідно до ст. 58 зонами надзвичайної екологічної ситуації оголошувалися ділянки території РФ, де в результаті господарської та іншої діяльності відбуваються стійкі негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що загрожують здоров'ю населення, стану природних екологічних систем, генетичних фондів рослин і тварин. Зони екологічного лиха - ділянки території РФ, де в результаті господарської чи іншої діяльності відбулися глибокі незворотні зміни навколишнього природного середовища, які потягли за собою суттєве погіршення здоров'я населення, порушення природної рівноваги, руйнування природних екологічних систем, деградацію флори і фауни (ст. 59). Як бачимо, принципової відмінності між зонами надзвичайної екологічної ситуації та зонами екологічного лиха-> ствия Закон не встановив. У тому і іншому випадку йшлося про ділянки території з деградованої навколишнім середовищем. Але стосовно до зон надзвичайної екологічної ситуації говорилося, що це ділянки, де відбуваються стійкі негативні зміни в навколишньому природному середовищі. А щодо зони екологічного лиха сказано, що це ділянки, де відбулися глибокі незворотні зміни природного середовища. На практиці ж важко визначити характер змін: чи є вони стійкими або глибокими, сталися або продовжують відбуватися. І тому при всій серйозності екологічної. Ситуації в багатьох регіонах країни інститут екологічно неблагополучних територій на практиці в Росії не діяв. Правда, іншою причиною цього, очевидно, був дефіцит фінансових коштів, які потрібні б на екологічну реабілітацію деградованої території. 576 XXIII. Правовий режим екологічно неблагополучних територій У порівнянні з Законом РРФСР «Про охорону навколишнього природного середовища» в новому Законі про охорону навколишнього середовища обгрунтовано передбачений лише один вид зон - екологічного лиха. Раніше, в підручнику «Екологічне право (право навколишнього середовища)» автор ставив під сумнів доцільність виділення двох видів зон: «Чи є в цьому правовий сенс? Питання може бути поставлений і по-іншому: чи не можна вирішити проблеми реабілітації деградованих територій, якщо існуватиме, наприклад, лише зона екологічного лиха? »1. Відповідь на поставлені питання був позитивним. Головне рішення проблеми - в програмі реабілітації території. Новий Закон, однак, не визначає поняття зони екологічного лиха. Його визначення дається у проекті Федерального закону «Про статус зон екологічного лиха і регулюванні господарської та іншої діяльності на їх території». Зона екологічного лиха - територія, на якій стан навколишнього середовища та показники здоров'я населення відповідають критеріям екологічного лиха або перевищують їх. Таким чином, з правової точки зору під екологічно неблагополучною територією розуміється ділянка території, стан навколишнього середовища якого відповідає встановленим у законодавстві критеріям, необхідним для виділення спеціальних зон з метою відновлення сприятливого стану навколишнього середовища.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.2. Правове регулювання прогнозування стихійних лих і підготовленості до них" |
||
|
||