| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Випадки участі публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах |
||
|
1. Участь публічно-правових утворень в речових відносинах
Матеріальну базу для самостійної участі публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах становить майно, що належить їм на праві власності. Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні освіти є власниками свого майна і в цій якості беруть участь у відносинах власності та інших речових правовідносинах. Як власники свого майна публічно-правові утворення незалежні один від одного і виступають у цивільних правовідносинах як цілком самостійні, рівноправні і майново відокремлені суб'єкти. Саме тому законом передбачено принцип роздільної відповідальності публічно-правових утворень за своїми зобов'язаннями: Російська Федерація не відповідає своєю скарбницею за зобов'язаннями своїх суб'єктів або муніципальних утворень, а останні не відповідають своїм майном за зобов'язаннями один одного або Російської Федерації, якщо тільки хто-небудь з них не прийняв на себе спеціальну гарантію (поручительство) за зобов'язаннями іншого суб'єкта (п. п. 4 - 6 ст. 126 ЦК). Мали місце спроби федерального держави встановлювати для інших публічних власників випадки розпорядження їх майном, наприклад визначати об'єкти і строки приватизації, не можуть бути визнані заснованими на законі. Не випадково ст. 217 ЦК дозволяє встановлювати федеральним законодавством лише порядок (способи, процедуру) приватизації, але не її об'єкти (випадки). Публічно-правові утворення своєму розпорядженні деякі особливими можливостями придбання майна у власність. Так, у разі виявлення скарбу, що містить речі, які відносяться до пам'ятників історії та культури, вони підлягають обов'язковій передачі в державну власність (п. 2 ст. 233 ЦК). Безхазяйне нерухомості, а також знахідки та бездоглядні тварини за певних умов за вказівкою закону переходять в муніципальну власність (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ЦК). Підставами виникнення права державної чи муніципальної власності на майно є також відчуження у приватного власника речей, вилучених з обороту або обмежених в обігу (п. 2 ст. 238 ЦК), і вилучення нерухомості для державних або муніципальних потреб (ст. 239 ЦК), а для державної власності - викуп безгосподарно вмістом культурних цінностей, реквізиція, конфіскація і націоналізація приватного майна (ст. ст. 240, 242, 243, 306 ЦК). Разом з тим тільки ці власники виробляють відчуження свого визначеного майна (земельних ділянок, житлових приміщень та інших об'єктів нерухомості, а також акцій акціонерних товариств, створених шляхом перетворення державних і муніципальних підприємств) приватним особам у порядку приватизації . Публічно-правові утворення можуть бути суб'єктами деяких обмежених речових прав (сервітутного типу). Вони мають право використовувати речове-правові та інші способи захисту своїх прав і законних інтересів, пред'являючи відповідні позови в загальному порядку, встановленому законодавством. Публічно-правові утворення можуть бути учасниками спадкових відносин. Тут вони можуть виступати в якості спадкоємців за заповітом. Відумерле майно (яке не має спадкоємців) переходить у власність Російської Федерації в порядку спадкування за законом (п. 2 ст. 1151 ЦК). В даний час функції спадкоємців виморочного майна від імені РФ зазвичай здійснюють податкові органи (1), що входять тепер до системи Міністерства фінансів РФ. --- (1) Див: Коментар до цивільного кодексу Російської Федерації, частини третьої (постатейний) / Відп. ред. Н.І. Маришева, К.Б. Ярошенко. М., 2004. С. 144 - 145 (автор коментаря - М.Л. Шелютто).
В якості власників публічно-правові освіти має право створювати юридичні особи, наділяючи їх необхідним майном на обмеженому речовому праві або на праві власності. Створення унітарних підприємств - невласника дозволено тільки публічно-правовим утворенням. Органи державної та муніципальної виконавчої влади від імені відповідних публічних власників виступають засновниками державних і муніципальних установ науки, освіти, охорони здоров'я, культури, передаючи їм майно на праві оперативного управління. Російська Федерація має право на підставі федерального закону створювати не мають членства державні корпорації, передаючи їм майно у власність (п. 1 ст. 7.1 Закону про некомерційні організації). Муніципальних утворень чинне законодавство дозволяє створювати муніципальні банки та інші кредитні організації, а також автономні некомерційні організації та фонди (1). Правом створення деяких видів некомерційних організацій та позабюджетних фондів (як юридичних осіб), зрозуміло, користуються також Російська Федерація та її суб'єкти (державні утворення). --- (1) Діючий до 1 січня 2006 р. Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17 . Ст. 1917; N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. N 32. Ст. 3330; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50 . Ст. 4855 (далі - Закон про місцеве самоврядування 1995 р.)) в ст. 42 дозволяє муніципальних утворень створювати банки та інші кредитні організації; аналогічний за назвою Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (далі - Закон про місцеве самоврядування 2003 р.)) , який починає діяти з 1 січня 2006 р., в п. 4 ст. 51 дозволяє їм лише "брати участь у створенні господарських товариств" (пор. також п. 1 ст. 68), але одночасно в п. 1 ст. 69 дозволяє їм також створення зазначених некомерційних організацій.
Що стосується можливостей створення господарських товариств і товариств і (або) участі в їх діяльності, то слід мати на увазі, що передача знаходиться в публічній власності майна до їх статутного (складеного) капіталу або у власність інших юридичних осіб найчастіше означає його приватизацію, яка може провадитися тільки у порядку, передбаченому спеціальним законом (1). Крім того, між засновником (учасником) товариства або товариства і самим цим юридичною особою виникають корпоративні, а не речові правовідносини. --- (1) Федеральний закон від 21 грудня 2001 р. N 178-ФЗ "Про приватизацію державного та муніципального майна" / / Відомості Верховної. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805 (далі - Закон про приватизацію). Детальніше про приватизацію див. гл. 21 томи II цього підручника.
2. Участь публічно-правових утворень в корпоративних відносинах
Державні та муніципальні освіти можуть створювати нових власників - господарські товариства і товариства - за рахунок свого майна або також спільно з іншими суб'єктами цивільного права. Відчуження майна до статутних (складеному) капітали таких юридичних осіб означає його приватизацію (якщо тільки до статутного капіталу не вноситься лише право користування відповідною річчю). Зокрема, публічно-правові утворення виступають у ролі засновників - акціонерів приватизованих державних і муніципальних підприємств, преутворених в акціонерні товариства в порядку, передбаченому законодавством про приватизацію. При цьому засновниками таких товариств від імені публічно-правових утворень можуть виступати лише відповідні органи виконавчої влади (зазвичай - комітети чи фондів державного або муніципального майна). Інші державні або муніципальні органи не вправі ні від імені публічно-правових утворень, ні тим більше від власного імені виступати в ролі засновників або учасників господарських товариств або в якості вкладників у товариствах на вірі (п. 4 ст. 66 ЦК). Як акціонери і учасники інших господарських товариств і товариств публічно-правові утворення через уповноважених ними осіб стають учасниками цивільно-правові корпоративних відносин. Їх представники беруть участь у діяльності таких комерційних організацій від імені публічно-правових утворень і відповідно до їх вказівками як на загальних зборах, так і у виконавчих органах. Державні та муніципальні освіти має право на зазначених умовах створювати господарські товариства зі своїм переважним або навіть одноосібним участю (компанії однієї особи). Муніципальних утворень надано, крім того, право створювати міжмуніципальні господарські товариства у формі закритих акціонерних товариств або товариств з обмеженою відповідальністю.
3. Участь публічно-правових утворень в зобов'язальних відносинах
Державні та муніципальні освіти можуть бути суб'єктами різних зобов'язань, що виникають як з договорів, так і з позадоговірних відносин. У сфері договірних зв'язків поширені випадки їх виступи у ролі державних або муніципальних замовників у договорах поставки або підряду для державних або муніципальних потреб (державних контрактах), де від їх імені можуть виступати як державні органи, так і інші уповноважені ними на це особи, а також в ролі позичальників або позикодавців в договорах позики або кредиту. В останніх випадках від імені державного або муніципального освіти практично завжди виступає відповідний фінансовий орган (міністерство або управління фінансів тощо). Такі відносини можуть оформлятися видачею публічно-правовими утвореннями бюджетних кредитів, в тому числі власним унітарним підприємствам, а також випуском облігацій чи інших державних і муніципальних емісійних цінних паперів (в тому числі в бездокументарній формі), що виконують функції облігацій (казначейських векселів чи казначейських зобов'язань, золотих сертифікатів Мінфіну і т.д.) (ст. 817 ЦК) (1), а у випадках, спеціально передбачених федеральним законом, - видачею векселів. --- (1) Стаття 114 Бюджетного кодексу; Федеральний закон від 29 липня 1998 р. N 136-ФЗ "Про особливості емісії та обігу державних і муніципальних цінних паперів" / / СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814; ст. 42 Закону про місцеве самоврядування 1995 р. і ст. 64 Закону про місцеве самоврядування 2003 р.
Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні освіти має право видавати юридичним особам, а також іншим суб'єктам РФ і муніципальних утворень державні та муніципальні гарантії, за якими вони беруть на себе відповідальність за виконання цивільно-правових зобов'язань третіми особами стосовно тих суб'єктів обороту, яким видано гарантії (ст. ст. 115 - 117 Бюджетного кодексу). Для більш ефективного використання знаходиться в публічній власності майна державні та муніципальні освіти можуть звертатися до професійних управлінським компаніям, банкам та іншим комерційним організаціям або підприємцям, укладаючи з ними договори доручення, комісії, агентування або довірчого управління державним або муніципальним майном (наприклад, пакетами акцій або інших цінних паперів, фінансовими інвестиціями або кредитними ресурсами, тобто правами вимоги, і т.д.). Публічно-правові утворення можуть укладати договори купівлі-продажу, застави, оренди належного їм майна, а щодо коштів - укладати договори банківського рахунку з банками та іншими кредитними організаціями (пор. ст. 42 Бюджетного кодексу). Держава є обов'язковим учасником (стороною) в угодах про розподіл продукції (1). За такими угодами (договорами) підприємці, включаючи іноземних інвесторів, отримують право на пошук і видобуток мінеральної сировини на перебувають у державній власності певних ділянках надр, причому від імені Російської Федерації тут спільно виступають Уряд РФ і орган виконавчої влади суб'єкта РФ, на території якого розташований відповідну ділянку надр. --- (1) Федеральний закон від 30 грудня 1995 р. N 225-ФЗ "Про угоди про розподіл продукції" / / Відомості Верховної. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246; 2001. N 26. Ст. 2579; 2003. N 23. Ст. 2174.
З дотриманням зазначених раніше умов публічно-правові утворення можуть бути учасниками та інших цивільно-правових угод, в тому числі багатосторонніх (наприклад, договорів про спільну діяльність) і односторонніх. Зокрема, в силу правила п. 1 ст. 1063 ЦК Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні освіти можуть виступати в якості організаторів лотерей, тоталізаторів (взаємних парі) та інших заснованих на ризику ігор - алеаторних угод (від лат. Alea - "гральна кістка"). Публічно-правові утворення є також суб'єктами відповідальності за шкоду, заподіяну громадянам або юридичним особам незаконними діями державних органів, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб (ст. ст. 16, 1069 ЦК). Інакше кажучи, вони можуть виступати в якості учасників зобов'язань із заподіяння шкоди (деліктних). Різновидом (окремим випадком) такої відповідальності є відповідальність за шкоду, завдану внаслідок видання не відповідному закону чи іншому правовому акту акта державного органу або органу місцевого самоврядування, а також відповідальність за шкоду, завдану незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури або суду (ст . 1070 ЦК). Майнова шкода, завдана громадянам та юридичним особам такого роду діями публічної влади, підлягає відшкодуванню за рахунок відповідної скарбниці (Російської Федерації, її суб'єкта, муніципального освіти), тобто насамперед за рахунок бюджетних (грошових) коштів, а за їх відсутності - за рахунок іншого становить скарбницю майна, крім майна, вилученого з обороту (п. 1 ст. 126 ЦК, п. 2 ст. 97, п. 2 ст. 99 , п. 2 ст. 100, ст. 239 Бюджетного кодексу). Тому відповідачами за відповідними позовами за загальним правилом виступають фінансові органи (органи казначейства).
4. Держава як суб'єкт виключних прав
У сфері виняткових прав (інтелектуальної власності) суб'єктом правовідносин у визначених законом випадках може ставати держава (РФ або її суб'єкти), але не муніципальні освіти. Так, відповідно до ст. 9.1 Патентного закону Російська Федерація або її суб'єкт можуть набувати права патентовласника на винаходи, корисні моделі чи промислові зразки, створені при виконанні робіт за державним контрактом (для федеральних потреб або потреб суб'єкта РФ). Такі права можуть виникнути у Російської Федерації і при переході до неї патенту в порядку спадкування, в тому числі у разі виморочність спадкового майна (п. 6 ст. 10 Патентного закону). Російська Федерація є власником виключного права на деякі товарні знаки, минулого використовувалися державними підприємствами (зокрема, на деякі горілчані вироби). Спеціально уповноважений орган виконавчої влади РФ може здійснювати охорону деяких авторських прав померлого автора протягом терміну їх дії за відсутності спадкоємців (абз. 2 п. 2 ст. 27, ч. 3 ст. 29 Закону про авторське право і суміжні права), т. е., по суті, виконувати від імені держави деякі функції спадкоємця авторського права. Оскільки авторське право переходить у спадщину (ч. 1 ст. 29 Закону про авторське право і суміжні права), РФ може стати його суб'єктом як спадкоємця, в тому числі у разі виморочність спадкового майна. Режим таких об'єктів авторського права по суті близький до режиму суспільного надбання (ст. 28 Закону про авторське право і суміжні права). Разом з тим участь Російської Федерації або її суб'єктів у даних правовідносинах носить характер винятки, обумовленого або прямим бюджетним фінансуванням створення патентоспроможних об'єктів за державним замовленням (у сфері патентного права), або необхідністю захисту деяких об'єктів інтелектуальної власності, які залишилися без уповноважених осіб, в порядку правонаступництва (у сфері авторського права) (1). За загальним же правилом держава не стає і не може ставати суб'єктом авторських, патентних та інших промислових прав, які належать їх безпосереднім творцям або користувачам - фізичним та юридичним особам. ---
КонсультантПлюс: примітка. Стаття В.А. Дозорцева "Право на фільм як складне багатошарове твір" включена в інформаційного банку відповідно до публікації - "Вісник ВАС РФ", N 3 - 4, 2000.
(1) Не випадково В.А. Дозорців, аналізуючи проблему авторських прав на кінофільми, що створювалися на державних кіностудіях, прямо вказував на принципову неможливість приналежності державі первинних авторських прав (дозорців В.А. Право на фільм як складне багатошарове твір / / дозорців В.А. Інтелектуальні права. Поняття. Система . Завдання кодифікації: Збірник статей. М., 2003. С. 159).
5. Участь держави у зовнішньоекономічному обороті
Самостійним учасником розглянутих цивільно-правових відносин за загальним правилом тепер може бути лише Російська Федерація, але не інші публічно-правові утворення. Вона є власником майна, що перебуває за кордоном, у тому числі і нерухомого (включаючи певне майно колишнього Союзу РСР і його організацій). Від імені федерального держави в цих відносинах виступає Міністерство державного майна (нині - Федеральне агентство з управління федеральним майном) РФ, яке також здійснює захист і належне оформлення прав власності на дане майно та управляє ним (за винятком федерального майна, переданого в оперативне управління відповідним федеральним організаціям та установам). Крім того, воно ж виступає від імені Російської Федерації в якості засновника або учасника знаходяться за кордоном господарських товариств, товариств та інших юридичних осіб (1). --- (1) Див: Указ Президента РФ від 29 червня 1998 р. N 733 "Про управління федеральної власністю, що знаходиться за кордоном" / / СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3149; та Постанова Уряду РФ від 5 січня 1995 р. N 14 "Про управління федеральної власністю, що знаходиться за кордоном" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203; N 39. Ст. 3771).
На основі цивільно-правових (а не тільки міжнародних, тобто публічно-правових) договорів та гарантій можуть здійснюватися як державні зовнішні позики Російської Федерації, так і надання нею кредитів іноземним державам, їх юридичним особам і міжнародним організаціям (ст. ст. 89, 103, 122 Бюджетного кодексу). Стороною таких угод є Російська Федерація зазвичай в особі Уряду РФ. Цивільно-правові угоди про державні позики і кредити, в тому числі оформлених випуском облігацій, під власну відповідальність раніше могли укладати і суб'єкти РФ (державні утворення). Однак нині чинне федеральне законодавство вже не передбачає такої можливості. Федеральне держава виступає також стороною в зовнішньоторговельних операціях, укладених збереженими в деяких країнах російськими торговими представництвами, і несе по ним майнову відповідальність. Разом з тим ні торгові представництва, ні федеральний держава в цілому не відповідають за угодами, укладеними зовнішньоторговельними (у тому числі державними) організаціями як самостійними юридичними особами (а ці організації, в свою чергу, не відповідають за зобов'язаннями торгпредств або держави). Суб'єктом цивільно-правових відносин може виступати і іноземна держава, будучи, зокрема, власником певного майна або іноземним інвестором на російській території (1). Однак його правосуб'єктність буде визначатися за правилами його національного законодавства (де воно найчастіше вважається юридичною особою публічного права) та з урахуванням відповідних міжнародно-правових угод. --- (1) Стаття 2 Федерального закону від 9 липня 1999 р. N 160-ФЗ "Про іноземні інвестиції в Російській Федерації" / / Відомості Верховної. 1999. N 28. Ст. 3493; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3034; 2003. N 50. Ст. 4855.
6. Судовий імунітет держави
Участь держави як партнера по угоді у зовнішньоекономічному обороті саме по собі не дає можливості залучення його до відповідальності за невиконання своїх зобов'язань в іноземному суді, оскільки цим порушувався б суверенітет держави. У зв'язку з цим з'являється проблема судового імунітету держави та її майна на іноземній території (щодо іноземних суден або міжнародного комерційного арбітражу). Без прямого на те згоди компетентного органу держави до нього не може бути ні пред'явлено позов в іноземному суді, ні звернено стягнення на його майно. Принцип абсолютного судового імунітету держави традиційно закріплюється процесуальним законодавством (п. 1 ст. 401 Цивільного процесуального кодексу, п. 1 ст. 251 Арбітражного процесуального кодексу). Однак у міру розвитку міжнародного майнового (комерційного) обороту цей принцип все більше стає перешкодою для його участі в цих відносинах, а також для залучення необхідних іноземних інвестицій. Тому в законодавстві і судовій практиці багатьох зарубіжних країн і в деяких міжнародних конвенціях в останні десятиліття набула поширення так звана доктрина обмеженого (функціонального) імунітету. Відповідно до неї передбачається, що держава (публічно-правова освіта), здійснюючи приватноправову, комерційну діяльність у міжнародному майновому обороті, тим самим відмовляється від судового імунітету по випливають з неї вимогам (1). Такий підхід дійсно послідовно зрівнює держава з іншими учасниками приватноправових відносин у сфері міжнародних комерційних зв'язків. --- (1) Див: Науково-практичний коментар до частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації для підприємців. 2-е изд-е. М., 1999. С. 231 - 232 (автор розділу - В.П. Звеков); Хлестова І.О. Питання імунітету держави в законодавстві та договірній практиці Російської Федерації / / Проблеми міжнародного приватного права / Под ред. Н.І. Маришева. М., 2000.
Російське законодавство передбачає прийняття спеціального закону про імунітет держави та її власності (ст. 127 ЦК), який і має врегулювати ці проблеми для Російської Федерації і її суб'єктів. Зрозуміло, такий закон буде поширюватися лише на сферу зовнішньоекономічної діяльності нашої держави і зобов'язувати лише його органи, а не іноземні суди. У деяких випадках наша держава тепер саме відмовляється від судового імунітету з метою залучення іноземних інвестицій. Таку можливість передбачає, наприклад, ст. 23 Закону про угоди про розподіл продукції. У ряді двосторонніх угод про заохочення та взаємний захист капіталовкладень, ув'язнених Російською Федерацією з іноземними державами, міститься правило про розгляд можливих майнових (цивільно-правових) спорів приймаючої держави з іноземним інвестором в міжнародному комерційному арбітражі (третейському суді). У зв'язку з цим і процесуальне законодавство тепер передбачає обмеження дії принципу абсолютного судового імунітету держави міжнародним договором РФ або федеральним законом, а також можливість відмови від нього в порядку, передбаченому законом іноземної держави (п. 3 ст. 251 АПК).
Додаткова література
Брагінський М.І. Участь Радянської держави у цивільних правовідносинах. М., 1981. Братусь С.Н. Суб'єкти цивільного права. М., 1950. Мейєр Д.І. Російське громадянське право (з видання 1902 р.) (Серія "Класика російської цивілістики"). М., 1997. Радянське цивільне право. Суб'єкти цивільного права / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1984. Хлестова І.О. Питання імунітету держави в законодавстві та договірній практиці Російської Федерації / / Проблеми міжнародного приватного права / Под ред. Н.І. Маришева. М., 2000.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Випадки участі публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах " |
||
|
||