ІЛ.Бачіло * ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УМОВАХ ІНФОРМАТИЗАЦІЇ **

У сфері діяльності органів виконавчої влади (далі ОИВ) інститут відповідальності реалізується як багатогалузевий і не обмежується тільки відповідальністю адміністративною.

В умовах інформатизації суспільства і в тому числі сфери діяльності органів державної влади особливе значення набуває питання про прозорість діяльності ОИВ. Ці обставини мають вплинути на стан відповідальності як державних органів, так і їх службовців.

* Завідуюча сектором інформаційного права ІГЛ РАН, доктор юридичних наук.

** Робота виконана за грантом РФФД № ООЮбЗО 114.

7

Гласність є принципом діяльності органів державної влади. Легітимно цей принцип закріплений у ст. 3 ФКЗ «Про Уряді Російської Федерації». Аналогічні норми повинні бути присутніми в законах та положеннях про інших органах виконавчої влади, а головне, знаходитися в основі всієї їхньої діяльності.

При здійсненні гласності перед ОИВ стоять два завдання: 1) уникнути загроз створення конфліктних ситуацій та відповідальності при здійсненні своєї діяльності і не порушувати принцип гласності; 2) забезпечити збереження та законне використання документів та відомостей обмеженого доступу і інших категорій інформації конфіденційного характеру.

Процеси інформатизації активно розвиваються і в системі державного управління. Комп'ютеризація робочих місць в апараті органів державної влади, взаємодія органів через електронні комунікації на основі локальних, спеціальних (ФАПСИ), регіональних мереж доповнюється, і досить активно, використанням можливостей глобальної мережі «Інтернет». У глобальній мережі формується особливий сегмент Internet ru. Активно обговорюється питання, якою мірою можливо правовими засобами регламентувати відносини, що реалізуються через глобальні інформаційні мережі, і забезпечити відповідальність сторін у цих відносинах з урахуванням неминучого при цьому використання законодавства різних країн. Це стосується електронного бізнесу, консультаційної діяльності, авторських прав, захисту персональних даних, відповідальності за інформаційні повідомлення, електронних ЗМІ, використання чужого імені в глобальній мережі тощо Не випадково все більшого значення набувають питання про товарні знаки, знаки обслуговування і найменування місць походження товару, проблеми реклами.

Питання інформатизації в аспекті інституту відповідальності в черговий раз піднімають проблему співвідношення позитивного регулювання відносин, створення нормальних умов для реалізації прав і обов'язків їх учасників, зниження можливих загроз для порушення закону, з одного боку, і формування масиву норм про відповідальність за скоєні правопорушення - з іншого. Не можна сказати, що така взаємозв'язок у законодавстві, що регулює діяльність ОИВ, досягнута, У правових актах, пов'язаних з інформаційними процесами, поки присутні досить чергові положення про відповідальність відповідно до дію-

8

вующим законодавством, що мало до чого зобов'язує. Роботи по встановленню синхронної зв'язку основних регулюючих норм правових актів з нормами, що забезпечують реальну відповідальність за порушення першого, здійснюються часто формально.

На стан відповідальності впливає і те, що ще багато ділянок відносин у законодавстві не врегульовані. Досі не тільки немає законів «Про право на інформацію», «Про персональних даних», про інші види конфіденційної інформації, але і затримується прийняття законів про електронний документ та електронно-цифровий підпис, про електронний документообіг, які дуже важливі для сфери управління . Не врегульовано відносини з формування, ведення та використання таких важливих інформаційних ресурсів, як реєстри нерухомості, лісових, водних ресурсів, земельні кадастри, нема правил ведення регістра «Населення», правил реєстрації угод з нерухомістю і т.д. Все це веде до проблеми відповідальності за те, чим і хто погано управляє або розпоряджається з порушенням закону У пресі часто можна зустріти визнання чиновників у тому, що немає ясності про склад об'єктів тієї чи іншої галузі управління. Як же можна говорити про відповідальність за наслідки поганого управління, якщо не поставлений облік, звітність, контроль, коли важелі управління не тільки в економіці, але і в соціальній сфері, в галузі освіти, культури, науки, спілкування з населенням стають віртуальними? Крім цього ГК РФ вніс неясність, зарахувавши службову інформацію до категорій об'єктів цивільних прав. Тут належить робота з визначення режиму цього виду інформації.

Поворотним моментом щодо правових методів забезпечення правопорядку в області формування і використання інформаційних ресурсів Росії сьогодні можна вважати Доктрину інформаційної безпеки Російської Федерації, затверджену Президентом РФ 9 вересня 2000 Цей документ визначає інформаційну безпеку як «стан захищеності її національних інтересів в інформаційній сфері, що визначаються сукупністю збалансованих інтересів особистості, суспільства і держави ». Доктрина розглядає питання про безпеку в комплексі з наявністю позитивного регулювання і на цьому тлі з виявленням загроз безпеці країни, а також заходів, що запобігають катастрофи, конфлікти, правопорушення в цій галузі, і орієнтується на встановлення адекватної відповідальності.

9

Доктрини повинні бути розвинені в концепції правового забезпечення інформаційної безпеки.

Варто підкреслити позицію Доктрини інформаційної безпеки в тій частині, де сказано про невідкладного вирішення таких проблем, як:

- вдосконалення нормативно-правової бази забезпечення інформаційної безпеки РФ, включаючи механізми реалізації прав громадян на отримання інформації та доступ до неї, форми і способи реалізації правових норм, що стосуються засобів масової інформації;

- встановлення відповідальності посадових осіб федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб та громадян за дотримання вимог інформаційної безпеки,

- координація діяльності органів державної влади Федерації і суб'єктів РФ, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності в області забезпечення інформаційної безпеки;

- розробка методів підвищення ефективності участі держави у формуванні інформаційної політики державних телерадіомовних організацій, інших засобів масової інформації.

Вже зараз на основі Доктрини можна ставити питання про систематизацію сфер відповідальності органів державної влади в галузі інформаційного забезпечення їх діяльності. Видається, що для ОИВ та органів місцевого самоврядування слід виділити три предметні області, які дозволять більш чітко сформулювати питання про заходи і форми відповідальності суб'єктів цієї гілки влади.

1. Відповідальність за правопорушення в організації інформаційного забезпечення своєї власної діяльності, що визначається Положенням про конкретний органі. Тут належить робота з ув'язці функцій, здійснюваних органом, його підрозділами, державними службовцями і просто службовцями апарату, з інформацією, яка необхідна для роботи в штатному і позаштатному режимах. Класифікатори функцій і блок-схеми інформації за їх профілем неминучі. У цей блок входять і проблеми інформаційної взаємодії органу з іншими органами влади по вертикалі

10

і горизонталі системи - проблеми обміну державним інформаційним ресурсом.

2. Відповідальність за збої в поданні інформації, включені у систему (простір) конкретного органу і пов'язаним з його управлінською діяльністю, з акумуляцією інформаційного ресурсу по галузі або по суміжних галузях. Багато міністерства відповідальні за збір і зберігання інформаційного ресурсу в міжгалузевому плані. Тут же зосереджена відповідальність за розпорядження інформацією, яка надходить до ОИВ від організацій державних, недержавних, а також від громадян.

3. Відповідальність за порушення встановлених правил взаємодії з суб'єктами, що не включеними формально в орбіту компетенції ОИВ, але мають право на конституційній основі знати про результати і методи діяльності органу в його функціональної сфері, яка одночасно є і сферою інтересів окремих громадян і всього населення країни. Тут мова йде саме про прозорість діяльності органів державної влади для громадян і для засобів масової інформації як посередників в інформаційній сфері.

Проблеми неповноти, спотворення, втрати, приховування, підробки інформації та інших подібних дій з інформацією в залежності від їх наслідків для різних категорій суб'єктів, позначених у пропонованій систематизації, будуть визначати ступінь провини і вид і міру відповідальності органу, посадових осіб та інших службовців.

До теперішнього часу досить очевидними стають відносини, пов'язані з формуванням і використанням інформаційного ресурсу, нових інформаційних технологій і засобів комунікації інформації. Остання включається в систему публічного та цивільно-правового регулювання. Виникає безліч проблем на стику різних галузей права, що істотно впливає і на сферу відповідальності.

Склад адміністративних правопорушень за чинною редакцією КпАП РРФСР стосується в основному фізичних осіб, посадових осіб господарюючих структур і в дуже невеликій мірі посадових осіб ОИВ. Суб'єктами адміністративної відповідальності в сучасних умовах визнаються і юридичні особи, однак це оформляється поки не в рамках Кодексу.

11

З метою реалізації конституційної норми про відповідальність органів державної влади за прийняті рішення, які порушують права громадян, можливо, слід було б вивчити досвід Франції про юридичних, особах публічного характеру , а також досвід застосування відповідальності до службовців державного апарату та особам, уповноваженим здійснювати функції органів державної влади. Доцільно ставити питання про відповідальність органу державної влади з урахуванням коштів, що йдуть з його бюджету на відшкодування шкоди, що завдається прийнятими нею рішеннями. З досвіду інших країн необхідна гласність і в цій області. Можна запропонувати щорічні доповіді керівників органів державної влади про оскаржених рішеннях нормативного та індивідуального характеру з урахуванням витрат з бюджету органу на відшкодування шкоди фізичним та юридичним особам.

Другий напрямок підвищення відповідальності виконавчої влади, включаючи органи, їх підрозділи і різні категорії службовців, в даний час може бути пов'язане з використанням в системі цих органів матеріальних та інформаційних ресурсів. |

Оскільки інформація є всеохоплюючим, усепроникаючим ресурсом управлінської діяльності, дотримання правил роботи з цим ресурсом може служити своєрідним індикатором якості роботи різних структур апарату.

Інформаційні аспекти управлінської діяльності реалізуються через:

а) інформаційне забезпечення роботи виконавця і структур прийняття рішень, на які працює конкретний виконавець - окремий службовець;

б) організацію роботи спеціалізованих інформаційних підрозділів типу інформаційно-аналітичних структур, архіву бібліотек, діловодних підрозділів;

в) створення і використання інформаційних систем, баз даних, відповідних предметної області і функцій органу;

 г) формування баз даних нормативно-правової інформації,

 12

 насамперед законодавства РФ, суб'єктів РФ у відповідній галузі ведення, з обліку прийнятих актів (нормативних та індивідуальних) самим органом і його посадовими особами;

 д) створення і експлуатацію інформаційних систем по зв'язку з відповідними органами державної влади, місцевого самоврядування, організаціями і громадянами, а також підрозділів для інформування громадськості про діяльність органу (прес-служби тощо);

 е) правила і вимоги до роботи з різними категоріями інформації: за ознакою обмеження доступу, за ознакою власності на інформацію, за ознакою забезпечення захисту інформації.

 Введення правил роботи з інформацією і фіксація порушень у використанні даного ресурсу управління можуть істотно вплинути на виконавську і творчу дисципліну в ОИВ, результативність діяльності і авторитет цієї гілки державної влади. Наприклад, дотримання режиму документованої інформації, що надходить в структуру органу від інших суб'єктів, може значно знизити порушення прав громадян та юридичних осіб. Дотримання режиму роботи з інформацією, створюваної і циркулюючої в структурі органу до її офіційного опублікування або оприлюднення, припинення неслужбового використання цієї інформації з'являться умовою скорочення поборів, хабарництва та інших ознак корумпованості апарату державної служби. Відомо, як багато порушень пов'язано з незаконним використанням персональних даних громадян і даних юридичних осіб, з використанням комерційної інформації, що надходить в структури виконавчої влади та місцевого самоврядування.

 Однак для реалізації перерахованих можливостей необхідне прийняття ряду федеральних законів. Необхідні закони: «Про право на інформацію» (і не тільки громадян), «Про службової інформації», «Про захист персональних даних», «Про особистої і професійної інформації», «Про комерційну таємницю» та ін Ідеї та проекти низки законів давно обговорюються. Але видимого результату поки немає.

 У зв'язку з інформатизацією діяльності органів державної влади постає питання про регулювання відносин щодо створення і використання електронного документа, електронного підпису та організації електронного документообігу. Інститут держави і права РАН неодноразово виступав з пропозицією підготувати

 13

 комплексний закон «Про електронний документ та електронний документообіг», в якому можна врегулювати питання скорочення паперового документування. Варто обговорити питання про використання електронного підпису в області управлінських відносин, про порядок включення інформації органів державної влади у відкриті глобальні інформаційні системи і про захист достовірності такої інформації.

 Необхідно врегулювати та порядок надання інформації органами державної влади громадянам та юридичним особам, іншим суб'єктам з встановленням умов безкоштовності, компенсації витрат або договірних умов. В даний час немає певних правил з питань роботи з інформацією, віднесеної до державної власності. Справа доходить до абсурду, коли передача інформації з відділу у відділ в межах одного органу обумовлюється правом «володіння» цією інформацією.

 Не менш важливо вирішити питання, пов'язане з результатами інтелектуальної діяльності. Публічне право, в тому числі і адміністративне, не забезпечує захисту ресурсів, які створюються на основі формування баз даних за різними категоріями документованої інформації, звітів по НДР, документів, що містяться в поточних архівах, які не розглядаються в якості об'єктів майнового характеру, хоча вони широко використовуються як предмет ринкових відносин. Норми ФЗ «Про інформацію, інформатизації і захисту інформації» не отримали очікуваного нормативного розвитку, і це, безумовно, позначається на захисті інтересів власників і власників цих ресурсів, з одного боку, і на їх відповідальності за незаконне використання цих ресурсів за межами їх службових повноважень - з іншого.

 Прийняття нових законів у галузі державного управління - це лише одна сторона перебудови діяльності виконавчої влади в умовах інформатизації. Перехід до нових методів роботи вимагає корінного перелому в діяльності органів та їх апарату. Це пов'язано з розширенням інноваційної діяльності в даній області на базі інформаційних технологій, що можливо тільки за наявності фінансових коштів на розвиток технологій управлінських. Це особлива тема, яка зачіпає питання глобальної інновації стилю, змісту та форм державного управління. Але це і проблема адміністративного права в цілому.

 14

 Інформація, релевантна "ІЛ.Бачіло * ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УМОВАХ ІНФОРМАТИЗАЦІЇ **"

1. 77. Виконавча влада та її механізм.
     ІВ - це влада, що володіє правом безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади є уряд - КМУ, яке забезпечує виконання законів, відповідально перед законодавчою владою, підпорядковане і підконтрольний їй. Ця влада також здійснює: - займається поточним управлінням; - розпорядча діяльність; - відпрацьовувати шляхи і способи реалізації законів.
   
2. 4. Державне управління
     це цілеспрямоване органі-зує подзаконная виконавчо-розпорядча діяльність орга-нів виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління в галузях і сферах господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного (пристрої) будівництва. Існує 2 підходи до визначення розуміння державного управління. 1. Широке розуміння - це
   
3.  1. Поняття і види органів виконавчої власті.2. Президент і його повноваження у сфері виконавчої власті.3. Федеральні органи виконавчої власті.4. Органи виконавчої суб'єктів РФ.
     1. Поняття і види органів виконавчої власті.2. Президент і його повноваження у сфері виконавчої власті.3. Федеральні органи виконавчої власті.4. Органи виконавчої суб'єктів
   
4.  1. Форми здійснення виконавчої власті.2. Поняття і види актів виконавчої власті.3. Вимоги, що пред'являються до актів виконавчої влади та наслідки їх несоблюденія.4. Процес прийняття адміністративних актов.н / а Указ Президента: "Про порядок опублікування і набрання си-лу актів Президента, Уряду РФ та актів органів виконавчої влади".
     1. Форми здійснення виконавчої власті.2. Поняття і види актів виконавчої власті.3. Вимоги, що пред'являються до актів виконавчої влади та наслідки їх несоблюденія.4. Процес прийняття адміністративних актов.н / а Указ Президента: "Про порядок опублікування і набрання си-лу актів Президента, Уряду РФ та актів органів виконавчої
   
5. 4. 1. по суб'єктах можна розділити на відносини між
     а) вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої вла-сти, їх називають вертикальні пр-ня. Наприклад, між главою адміні-страції області та району. б) відносини між рівнозначними, не підпорядкованими один одному, органами виконавчої влади - горизонтальні пр-ня. Наприклад, 2 міністерствами, 2 главами адміністрації. в) органами виконавчої влади і знаходяться в їх подчине-ванні
   
6. 15. поняття та ознаки органу виконавчої влади.
     Специфіка держ органів виконавчої влади, що тільки вони займаються безпосередньо управлінням. Орган виконавчої влади - організаційно відокремлена частина державної управлінського апарату, що здійснює від імені та за дорученням гос-ва відповідні ф-ії і в відповідно наділений компетенцією, структурою і територіальним масштабом діяльності. Ознаки орган управління здійснює
   
7. 87. Уряд Російської Федерації - вищий орган виконавчої влади
     Згідно з Конституцією (ст. 110), виконавчу владу в Російській Федерації здійснює Уряд Російської Федерації. Положення Уряду як вищого органу федеральної виконавчої влади Росії забезпечується його повноваженнями, закріпленими в Конституції Російської Федерації і в Законі про Уряді Російської Федерації. Як вищий орган федеральної виконавчої
   
8. І.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. Адміністративна відповідальність / Ін-т держави і права РАН. Акад. правової ун-т; - М.,. - 150 с., 2002
   
   
9. 4. У суб'єктах РФ діють органи виконавчої влади загальної, галузевої та міжгалузевої компетенції.
     Органами загальної компетенції є Уряд республік, адміністрація країв, облас-тей, автономних областей, автономних округів (повт.): порядок освітньої-ня і повноваження Урядів республік у складі РФ і адмін. Органами галузевої та міжгалузевої комп. є міністер-ства, комітети, служби, інспекції, головні управління і т.д. Їх струк-туру, порядок формування, організація
   
10. 9. Характеристика принципів державного управління.
      Державне управління здійснюється відповідно до принципів, закріпленими Конституцією України. У сучасній юридичній літературі система принципів державного управління, як правило, не розглядається. Однак необхідно відзначити, що будь-яка діяльність має будь-яку основу, а тим більше управлінська. Конституція України дає можливість віднести до принципів
    
11. 75. Законодавча влада і її функції.
      ЗВ - це делегована народом своїм представникам у парламенті (ВР України) державна влада, що володіє винятковим правом приймати закони. Згідно ст. 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Функції законодавчої влади: - законодавча (правотворчість); - фінансова (затвердження бюджету
    
12. Політична влада
      - Спосіб управління населенням країни в інтересах пануючого класу за допомогою державного апарату, при якому розпорядження вищого органу обов'язкові для виконання всіма посадовими особами та всім населенням країни. Політична влада має три гілки - законодавчу, виконавчу і судову. Завдання законодавчої влади - видавати закони, виконавчої - керувати суспільством,
    
13. 13. Місцеві органи виконавчої влади: поняття, компетенція, види. Нормативні акти регламентують їх діяльність.
      Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Вони виконують свої функції відповідно до законів про них. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих адміністрацій. Глави
    
14. 3. Принципи виконавчої влади
      це загальні положення, ідеї, вимоги, які характеризують сутність управлінської діяль-ності. 1. Принцип народовладдя - народ здійснює свою владу непо-безпосередніх і через органи державної влади, однієї з гілок ко-торою є виконавча влада. 2. Принцип верховенства закону, ст. 15 ч. 2 Конституції РФ. 3. Принцип поділу і взаємодії влади. 4. Принцип
    
15. 3. Міністерства та відомства в системі органів виконавчої влади
      Центральними органами виконавчої влади, які виконують завдання загальнодержавного керівництва і діючими на всій території України, є міністерства. Вони є головними суб'єктами вироблення і реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності, поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні. З метою вдосконалення системи
    
16. 18. КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
      Єдину систему виконавчої влади в РФ, відповідно до Федеральним конституційним законом «Про Уряді РФ», очолює Уряд РФ, яке здійснює свою діяльність на основі Конституції РФ, федерального законодавства, нормативних указів Президента РФ, керуючись принципами вер-2 - 7078 Голубок 33 ховенства Конституції РФ і федерального законодавства,
    
17. 10. Система органів державного управління в Україні, їх правова основа.
      Суб'єкти адміністративного права - це всі ті, хто згідно з адміністративно-правових норм наділені конкретним обсягом прав і обов'язків у сфері виконавчої влади. Суб'єкти державного управління - це не тільки органи виконавчої влади, а й державні службовці, громадські об'єднання та громадяни, які є учасниками виконавчої (управлінської) діяльності. Органи
    
18. 13. ПРИНЦИП РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, ЗНАЧЕННЯ І РЕАЛІЗАЦІЯ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
      Принцип поділу влади закріплений у ст. 10 Конституції РФ: державна влада в РФ здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Окремо наголошується, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні. Коректніше говорити про єдину державної влади, розділеної на 3 гілки. У зв'язку з цим М.В. Баглай зазначає, що
    
19. Стаття 13. Структура органів управління товариства
      13.1. Органами управління товариства є рада директорів і одноосібний виконавчий орган - генеральний директор і колегіальний виконавчий орган - правління товариства. Вищим органом управління товариства є загальні збори