| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Здійснення права державної і муніципальної власності |
||
|
Загальні положення. За весь післяжовтневий період каменем спотикання для змінювали один одного влади було питання, як організувати ефективне управління та використання незліченних багатств, які в результаті бездумно проведеної націоналізації виявилися зосередженими в руках держави. Досягти оптимального вирішення цього питання так і не вдалося за винятком, мабуть, екстремального періоду військової економіки, коли для відсічі ворогу довелося піти по шляху максимальної централізації управління всім народним господарством. Останні роки характеризуються різким, хоч і далеко не завжди виправданим скороченням тієї частини суспільного багатства, яка становить державну та муніципальну власність. Проте у власності Російської Федерації, суб'єктів федерації і муніципальних утворень і раніше зосереджені значні матеріальні ресурси. Як забезпечити управління цими ресурсами, їх охорону і використання в цілях підтримки виробництва на необхідному рівні та виконання соціалізаторской функцій, облік і контроль за належним станом зазначених ресурсів-ці та багато інших питань безпосередньо пов'язані з пошуками оптимальних організаційно-правових форм здійснення державної і муніципальної власності . Суб'єкти права державної і муніципальної власності - це, як правило, складні системні утворення, які існують і діють через розгалужену мережу своїх органів - адміністративно-управлінських, соціально-культурних, оперативно-господарських, хоча і не зводяться до них. Згідно із Законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування, права власника щодо майна, що до складу муніципальної власності, від імені муніципального освіти здійснюють органи місцевого самоврядування, а у випадках, передбачених законами суб'єктів Російської Федерації і статутами муніципальних утворень,-населення безпосередньо. У складі державної і муніципальної власності необхідно розрізняти, з одного боку, майно, не закріплене за відповідними підприємствами та установами як самостійними юридичними особами і що відноситься до майна скарбниці (державної чи муніципальної), а з іншого, майно, що перебуває у господарському віданні або оперативному управлінні державних і муніципальних підприємств і установ як не зв'язаних безпосередньо з скарбницею юридичних осіб. Відповідно до цього розрізняють здійснення права державної і муніципальної власності стосовно казенного майна та щодо майна, закріпленого за відповідними підприємствами та установами як самостійними юридичними особами. У першому випадку мова йде про здійснення права державної і муніципальної власності самим носієм цього права як таким, оскільки дії по його здійсненню відповідні державні органи, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи та громадяни здійснюють не від свого імені, а від імені суб'єкта права власності - Російської Федерації, суб'єкта федерації або муніципального освіти. У другому випадку до здійснення права власності підключається додаткове і притому цілком самостійна ланка - у вигляді юридичної особи, що виступає не від імені власника, а від свого імені і наділеного на закріплене за ним майно або правом господарського відання , або правом оперативного управління. Нерідко при здійсненні права державної і муніципальної власності має місце поєднання дій, скоєних одним суб'єктом від імені власника, а іншим - від свого імені. Так, державне або муніципальне унітарне підприємство може розпоряджатися належним йому на праві господарського відання нерухомим майном лише за згодою власника. Хоча дія щодо розпорядження майном підприємство і здійснює від свого імені, але для його вчинення воно має випросити згоду уповноваженого державного органу (наприклад, відповідного органу з управління державним майном), який дає його вже від імені власника. Таким чином, випадки здійснення права державної і муніципальної власності безпосередньо самим власником було б невірно обмежувати тими, коли мова йде про майно скарбниці, вони значно ширше. Так, в нинішніх умовах безпосередню участь суб'єктів права державної і муніципальної власності у здійсненні цього права має місце при приватизації державних і муніципальних підприємств, а також при розпорядженні унітарним підприємством закріпленим за ним нерухомим майном (а якщо мова йде про унітарну казенному підприємстві-то і рухомим). У здійсненні права власності від імені власників у зазначених випадках беруть участь Міністерство державного майна Російської Федерації, Російський фонд федерального майна та їх органи на місцях. Надалі ми зосередимося на здійсненні права державної і муніципальної власності за допомогою таких способів, як право господарського відання і право оперативного управління. Право господарського відання як спосіб здійснення права державної і муніципальної власності. Стаття 216 ЦК. називає право господарського відання майном в числі речових прав осіб, які не є власниками. Більш розгорнута характеристика права господарського відання дана в ст. 294, 295, 299, 300 та інших статтях ЦК. На відміну від раніше діючого законодавства, коло суб'єктів права господарського відання звужений, а його зміст обмежена. У ЦК передбачено, що правом господарського відання можуть наділятися державні та муніципальні унітарні підприємства, крім федеральних казенних підприємств, за якими майно закріплюється на праві оперативного управління. Відповідно цьому ЦК не передбачає використання права господарського відання як способу провадження інших, крім державної і муніципальної власності, форм власності. Позиція, зайнята ГК у питанні про кордони використання права господарського відання, відповідає ст. 8 Федерального закону про введення в дію частини першої ДК, яка наказує перетворення підприємств, що не перебувають у державній або муніципальній власності і заснованих на праві повного господарського відання, в господарські товариства, суспільства або кооперативи або їх ліквідацію. До зазначеним підприємствам до їх перетворення або ліквідації застосовуються правила про унітарних підприємствах заснованих на праві оперативного управління, з урахуванням того, що власниками їх майна є їх засновники. Відмова від використання права господарського відання при здійсненні інших форм власності був поспішним і привів на практиці до всякого роду труднощів. Мабуть, він був викликаний ейфорією, пов'язаної з господарськими товариствами і товариствами, які на певному етапі розглядалися в якості оптимальної організаційно-правової форми утворення юридичних осіб, що займаються комерційною діяльністю. Важко зрозуміти, чому, скажімо, кооперативна, громадська чи релігійна організація не може утворити підсобне підприємство, виділивши йому частину свого майна у господарське відання, а потрібно обов'язково йти по шляху створення господарського товариства або товариства, наділяючи його правом власності. В даний час спостерігається відродження категорії господарського відання. Першою ластівкою можна вважати Закон РФ "Про профспілки, їх права та гарантії діяльності". У ст. 24 Закону передбачено, що профспілки, їх об'єднання (асоціації), первинні профспілкові організації володіють, користуються і розпоряджаються майном, що перебуває не тільки в їх власності, але і в господарському віданні. По-ввдімому, можна очікувати подальшого розширення меж використання права господарського відання. Звужене це право і за своїм змістом, що знайшло відображення не тільки в перейменуванні відповідного права (раніше воно називалося "право повного господарського відання", а тепер "право господарського відання"), а й у тому, як окреслені права власника щодо майна, що у господарському віданні. Якщо раніше право повного господарського ведення будувалося за тією ж моделлю, що і право власності, то нині права державного або муніципального підприємства, яким майно належить на праві господарського відання, строго обмежені, і в той же час досить широко визначено права на це майно самого власника . Пояснюється це тим, що розмір статутного фонду такого підприємства не може бути менше суми, визначеної законом про державних і муніципальних підприємствах, причому ще до реєстрації підприємства він повинен бути власником повністю оплачений. Якщо після закінчення фінансового року вартість чистих активів підприємства виявиться менше розміру статутного фонду, орган, уповноважений на створення підприємства, зобов'язаний в установленому порядку провести зменшення статутного фонду. Якщо ж вартість чистих активів виявиться менше розміру, визначеного законом, підприємство може бути ліквідовано за рішенням суду. Як ввдім, право господарського відання за своїм змістом нині різко обмежена. Пояснюється це не в останню чергу його жорсткою прив'язкою до права державної і муніципальної власності, що, мабуть, особливо позначилося в Указі Презвдента РФ від 14 жовтня 1992 р. "Про регулювання орендних відносин та приватизації майна державних і муніципальних підприємств, зданого в оренду" ' . Указом по суті було покладено початок різкого обмеження прав державних і муніципальних підприємств за розпорядженням закріпленим за ними майном, насамперед, нерухомим. Та ж тенденція чітко проглядається і в ЦК, навіть якщо залишити осторонь питання про правовий режим майна казенних підприємств, за якими майно закріплюється на праві оперативного управління та права яких щодо цього майна ще більш обмежені (див. про це далі). У результаті право господарського відання, не кажучи вже про право оперативного управління, хоча формально вони й закріплені в законі в якості речових прав, знекровлені. За своїм змістом вони навіть більш обмежені, ніж колишнє право оперативного управління (див. ст. 93 ЦК 1964 р.), хоча останнє в свій час різко критикувалося як атрибут адміністративно-командної системи, що перешкоджає розвитку ринкових відносин. Видається, що обмеження права господарського відання і, скажімо, забігаючи вперед, права оперативного управління далеко не завжди виправдані, тим більше якщо врахувати розширення меж використання права господарського відання. У той же час не слід впадати у крайнощі і будувати їх за тією ж моделлю, що і право власності. За раніше діючим законодавством вирішальне значення надавалося діленню майна підприємства на основні та оборотні кошти, правовий режим яких був істотно різний. Нагадаємо, що з точки зору політико-економічної основні засоби характеризуються тим, що переносять свою вартість на готовий продукт поступово, по мірі їх зношування, у той час як оборотні кошти споживаються в одному виробничому циклі, причому їх вартість цілком входить у витрати на виробництво продукту . Положення про бухгалтерський облік проводять відмінність мездія основними і оборотними засобами залежно від вартості і терміну служби, причому обліково-фінансовий розподіл основних і оборотних коштів не у всіх випадках збігається з їх політико-економічним поділом. Обліково-фінансовий розподіл основних і оборотних коштів проводиться і в Положенні про бухгалтерський облік та звітності в Російській Федерації (затверджено наказом міністра фінансів РФ від 26 грудня 1994 р. № 170 та введено в дію з 1 січня 1995), але нині воно втратило колишнє значення , принаймні з точки зору тих прав, які належать підприємствам у відношенні як основних, так і оборотних коштів '. Чому це сталося? Раніше, серед джерел утворення основних засобів превалювали бюджетні асигнування, у той час як поповнення оборотних коштів-сировини, палива, матеріалів - відбувалося головним чином за рахунок власних коштів підприємств. Нині це розходження, у всякому випадку відносно підприємств, яким майно належить на праві господарського відання, в чому нівельовано. Правомочності підприємств за розпорядженням основними засобами були істотно обмежені, розпоряджатися обіговими коштами підприємство могло значно вільніше. Не можна сказати, що це розходження зведено нанівець, але зараз воно перемістилося в дещо іншу площину і проводиться в залежності від того, чи відноситься майно до нерухомого або рухомого. Нарешті, раніше основні засоби були повністю заброньовані від стягнення з боку кредиторів, а стягнення на оборотні кошти можна було звернути в межах, що перевищують нормальні потреби підприємства. Нині унітарне підприємство в принципі відповідає за своїми зобов'язаннями всім належним йому майном, незалежно від того, чи відноситься воно до основних або до оборотних засобів. У свою чергу, воно не несе відповідальності за зобов'язаннями власника його майна (см.п. 5 ст. 113 ЦК). Що ж до власника майна підприємства, заснованого на праві господарського відання, то він також не відповідає за зобов'язаннями підприємства, крім випадків, передбачених п. 3 ст. 56 ГК. Так, на власника може бути покладена субсидіарна, тобто додаткова відповідальність за зобов'язаннями підприємства, якщо його неспроможність викликана власником, а майна підприємства недостатньо для задоволення кредиторів. Нині куди більше значення має розподіл майна підприємства, заснованого на праві господарського відання, на нерухоме та рухоме. Підприємство не має права продавати належне йому на праві господарського відання нерухоме майно, здавати його в оренду, віддавати в заставу, вносити в якості внеску до статутного (складеного) капіталу господарських товариств і товариств або іншим способом розпоряджатися цим майном без згоди його власника. Решті, тобто що не відносяться до нерухомого, майном, яке належить підприємству, воно розпоряджається самостійно, крім випадків, встановлених законом або іншими правовими актами. Унітарна підприємство, засноване на праві господарського відання, може створити в якості юридичної особи інше унітарне підприємство шляхом передачі йому частини свого майна у господарське відання. В даному випадку у дочірнього підприємства виникає вторинне право господарського відання щодо переданого йому майна. На відповідальність материнського та дочірнього підприємства за зобов'язаннями один одного поширюються правила п. 3 ст. 56 ГК. Зокрема, материнське підприємство несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями дочірнього при недостатності його майна, якщо неспроможність дочірнього підприємства викликана що заснував його підприємством. З іншого боку, якщо материнське підприємство заснувало дочірнє, щоб звільнитися від відповідальності перед кредиторами, то стягнення може бути звернено і на майно, передане материнським підприємством дочірньому. Право оперативного управління як спосіб здійснення права державної і муніципальної власності. У числі речових прав осіб, які не є власниками, ст. 216 ГК називає також право оперативного управління майном. Якщо право господарського відання (а до нього право паяного господарського відання) з'явилося в нашому законодавстві порівняно недавно, то літочислення права оперативного управління сягає початку 60-х років. Вперше категорія оперативного управління була закріплена в Основах цивільного законодавства 1961 р. і пережила у своєму розвитку кілька етапів. Нині розгорнута характеристика права оперативного управління дана в ст. 296-300 ЦК, а також у підзаконних нормативних актах, в числі яких у першу чергу слід назвати Указ Президента РФ від 23 травня 1994 р. № 1003 "Про реформу державних підприємств", постанова Уряду РФ від 12 серпня 1994 р. № 908 " Про затвердження Типового статуту казенного заводу (казенної фабрики, казенного господарства), створеного на базі ліквідованого федерального державного підприємства ", постанова Уряду РФ від 6 жовтня 1994 р. № 1138" Про порядок планування та фінансування діяльності казенних заводів (казенних фабрик, казенних господарств) ". У цих нормативних актах закріплений коло суб'єктів права оперативного управління, встановлені межі та способи його здійснення. За нині чинним законодавством суб'єктами права оперативного управління є казенні підприємства, а також фінансуються власником установи (див. ст. 115 і 120 ЦК). Казенне підприємство може бути утворене за рішенням Уряду РФ на базі майна, що знаходиться у федеральній власності. Таке підприємство іменується федеральним казенним підприємством. Чинним законодавством визначено порадок створення казенного підприємства на базі ліквідованого федерального державного підприємства. Казенне підприємство може бути утворене і в інших випадках. Представляється також, що казенне підприємство може бути створене на базі не тільки федеральної власності, а й власності, що належить суб'єктам федерації, або муніципальній власності. Що ж стосується установ як носіїв права оперативного управління, то вони можуть бути створені на базі не тільки державної і муніципальної власності, а й усіх інших що допускаються в російській Федерації форм власності. На цьому загальна характеристика права оперативного управління, яка в рівній мірі відноситься як до казенних підприємств, так і до фінансованих власником установам, в законі завершується, і формулюються положення, які відображають специфіку правового режиму майна казенних підприємств, з одного боку, та установ, з іншого . Раніше зазначалося, що державні і муніципальні підприємства, яким майно належить на праві господарського відання, не має права без згоди власника розпоряджатися нерухомим майном. Відносно казенних підприємств, за якими майно закріплено на праві оперативного управління, передбачено, що вони не вправі без згоди власника розпоряджатися не тільки нерухомим, але і рухомим майном. Що ж до виробленої казенним підприємством продукції, то воно реалізує її самостійно, якщо інше не встановлено законом або іншими правовими актами. Так, продукція, вироблена казенним підприємством відповідно до плану-замовленням для державних потреб, підлягає реалізації за затвердженими цінами тим споживачам, які вказані в завданні уповноваженого органу. Порадок розподілу доходів казенного підприємства визначається власником його майна згідно з Указом Президента РФ від 23 травня 1994 р. і Типового статуту казенного заводу. Розподіл і використання прибутку визначається в статуті конкретного заводу відповідно до Порядку планування та фінансування діяльності казенного заводу '. Прибуток від реалізації продукції (робіт, послуг), виробленої відповідно до плану-замовленням і в результаті дозволеної казенному підприємству самостійної господарської діяльності, спрямовується на фінансування заходів, що забезпечують виконання плану-замовлення, плану розвитку заводу та на інші виробничі цілі, а також на соціальні цілі за нормативами, щорічно встановлюються уповноваженим органом. Залишилося прибуток підлягає вилученню в дохід федерального бюджету. Оскільки одним із джерел фінансування казенного підприємства є асигнування з федерального бюджету, підприємство представляє уповноваженому органу звіт про цільове використання виділених бюджетних асигнувань, а також амортизаційних відрахуваннях, призначених на оновлення основних фондів. Не використані підприємством після закінчення року бюджетні асигнування підлягають поверненню до федерального бюджету. Що ж стосується відповідальності казенного підприємства за зобов'язаннями, то на неї поширюються правила п. 5 ст. 113 ГК: казенне підприємство відповідає за своїми зобов'язаннями всім закріпленим за нею майном, але не несе відповідальності за зобов'язаннями власника його майна. Водночас субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна несе Російська Федерація як суб'єкт цивільного права. Звернемо увагу на те, що Російська Федерація несе субсидіарну відповідальність не тільки у випадках, які підпадають під дію п. 3 ст. 56 ГК, а й в інших випадках, коли майна самого казенного підприємства недостатньо для задоволення його кредиторів. У разі створення казенного підприємства на базі власності суб'єкта Російської Федерації або муніципальної власності аналогічні положення відповідно повинні застосовуватися і до суб-свдіарной відповідальності суб'єкта Російської Федерації або муніципального освіти за зобов'язаннями казенного підприємства. Повернемося тепер до характеристики права оперативного управління, що належить фінансуються власником установи. За порівняно з правом оперативного управління казенних підприємств це право за своїм змістом є ще більш обмеженим. Установа не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за нею майном і майном, придбаним за рахунок коштів, виділених йому за кошторисом '. За своїми зобов'язаннями установа відповідає які у її розпорядженні грошовими коштами. Майно установи, незалежно від того, чи враховується воно у складі основних засобів або коштів в обороті, заброньовано від стягнень кредиторів. При недостатності знаходяться в розпорядженні установи грошових коштів субсвдіарную відповідальність за його зобов'язаннями несе власник відповідного майна. Установи, будучи некомерційними організаціями, наділяються спеціальною правоздатністю. У той же час відповідно до установчих документів їм може бути надано право займатися діяльністю, що приносить доходи. Законом передбачено, що доходи, отримані від такої діяльності, і придбане за рахунок цих доходів майно вступають у самостійне розпорядження установи і враховуються на окремому балансі. За кошторисом зазначені доходи не проводяться. Якщо в законі або іншому правовому акті не передбачено, що такі доходи і придбане за їх рахунок майно надходять у власність установи, то, мабуть, мова в цих випадках повинна йти про особливе речовому праві, яке не вкладається ні в рамки права оперативного управління , ні в рамки права господарського відання. У законі залишено відкритим питання, чи можуть кредитори звернути стягнення на майно, придбане установою за рахунок дозволеної в установчих документах комерційної діяльності. Повідомимо, на це питання потрібно відповісти ствердно, якщо в законі або іншому правовому акті, визначає особливості правового становища окремих видів установ, не передбачено інше. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Здійснення права державної і муніципальної власності" |
||
|
||