| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2. Процедура пленарних засідань палат |
||
|
Пленарні засідання - це зібрання членів палат, скликані і проведені в установленому порядку, що дозволяє їм приймати рішення. Звертає на себе увагу в цьому зв'язку положення ч. 3 ст. 67 Конституції Іспанії, згідно з яким «зборів парламентаріїв, що проводяться без скликання, передбаченого регламентом, чи не будуть пов'язувати Палати і не зможуть здійснювати їх функції або володіти їх привілеями». Воно спрямоване проти будь-яких спроб будь-яких груп парламентаріїв узурпувати владу парламенту. Серед засідань палат (відповідно однопалатних парламентів) слід особливо виділити організаційні, або установчі, засідання, що проводяться після загальних виборів і спеціально регульовані регламентами, а часом і конституціями. На цих засіданнях палата конституюється, тобто організовується: обирає своє керівництво, іноді створює робочі органи, а також зазвичай комплектує ті вищі державні органи, формування яких входить до її компетенції і термін повноважень яких збігається з її власним. Як зазначалося, Стортинг Норвегії та Альтинг Ісландії утворюють на своєму першому після виборів засіданні свої верхні палати. Як приклад регламентного регулювання організаційного засідання палати наведемо положення Регламенту Конгресу депутатів іспанських Генеральних кортесів. Згідно з цим Регламентом в передбачений ч. 6 ст. 68 Конституції термін (25 днів) після виборів збирається установче засідання палати, дата та час початку якого встановлюються королівським декретом про скликання. На засіданні спочатку головує найстарший з присутніх депутатів, яким в якості секретарів допомагають два наймолодших депутата. Після того як головуючий оголошує засідання відкритим, один з секретарів зачитує королівський декрет про скликання Генеральних кортесів, список обраних депутатів і подані скарги, що оскаржують підсумки виборів, із зазначенням тих обраних депутатів, яких, можливо, торкнеться дозвіл цих скарг. Потім обирається бюро Конгресу, після чого обрані займають свої місця. Обраний голова складає присягу чи дає обіцянку дотримуватися Конституції і просить зробити це решту депутатів, викликаючи їх в алфавітному порядку. Після цього голова оголошує Конгрес депутатів конституювати, а засідання завершеним. Про конституювання Конгресу голова повідомляє Королю, Сенату та Уряду. Протягом 15 наступних після установчого засідання днів проводиться урочисте засідання для відкриття нового скликання. Робочі органи палати формуються пізніше, бо потрібен час для створення парламентських груп і для досягнення домовленостей між ними про представництво в цих органах. У Китаї згідно Закону про організацію ВЗНП кожної сесії ВЗНП передує підготовче засідання, на якому обираються президію і начальник секретаріату сесії, приймається порядок денний сесії, вирішуються інші питання, пов'язані з підготовкою до сесії, зокрема, про запрошення на сесію певних осіб. Підготовче засідання проходить під керівництвом Постійного комітету ВЗНП, а практично - його Голови. Тут розглядаються і затверджуються пропозиції Постійного комітету з проведення сесії і фактично майбутні її вирішення. Не зайве нагадати, що кадрові питання в соціалістичних країнах не вирішуються без вказівок або згоди керівництва відповідної комуністичної партії. Процедура звичайних засідань також докладно регулюється регламентами. Нерідко основні її принципи можна зустріти і в конституціях, що свідчить про те важливому значенні, яке надається цим, здавалося б, рутинним проблемам. А адже проблеми дійсно важливі: йдеться про те, щоб палата, яка налічує кілька десятків, а частіше кілька сотень людей, працювала ефективно, не витрачала високо оплачуване платниками податків час на порожні лайки, на демонстрації депутатами своєї особистості, на даремні суперечки про дрібниці і в Водночас щоб кожен учасник засідань мав реальну можливість внести внесок у вирішення обговорюваної проблеми. Поєднанню цих в чомусь суперечливих цілей і покликаний служити порядок засідань палати, встановлюваний її регламентом. У різних країнах ми можемо бачити відомі відмінності в регламентарную регулюванні цього порядку, але певна спільність у підході до багатьох проблем теж проглядається. Щоб палата могла приймати рішення, потрібний кворум, тобто встановлене мінімальне число присутніх парламентаріїв - членів палати. Японська Конституція передбачила, що «кожна палата може проводити роботу тільки за наявності на засіданні не менше однієї третини загального числа її членів» (частина перша ст. 56). У Палаті громад британського Парламенту, що нараховує 651 депутата, кворум складають всього 40, а в Палаті лордів, що складається з більш ніж 1200 перів, для кворуму достатньо присутності ... трьох з них. У палатах же філіппінського Конгресу і в Національній асамблеї народної влади Куби кворум вимагає присутності більшості парламентаріїв (ч. 2 розд. 16 ст. VI Конституції Філіппін; ст. 77 Конституції Куби). Звертає на себе увагу те, що питання про кворум у Японії, на Філіппінах і Кубі, як і в ряді інших країн, вирішується конституцією. Пленарні засідання палат, як правило, відкриті, хоча передбачається і можливість проведення за певних умов закритих засідань. Наприклад, відповідно до ст. 42 німецького Основного закону засідання публічні; за пропозицією 1/10 членів Бундестагу або за пропозицією Федерального уряду публічність може бути виключена, якщо Бундестаг в закритому засіданні візьме про це рішення більшістю 2/3 голосів. У кожному парламенті відведені спеціальні місця для публіки (гостьові балкони або ложі), куди може пройти будь-який громадянин з пропуску. Відвідувачі часто піддаються особистому огляду у зв'язку з небезпекою терористичних актів. Доступ публіки обмежується місткістю гостьових приміщень. Втім, в соціалістичних та інших країнах з тоталітарними режимами гостьові перепустки видаються лише «перевіреним товаришам». Це теж один із проявів «соціалістичної демократії». Регламенти детально регулюють порядок встановлення порядку денного засідання та обговорення питань. Так, час і порядок денний кожного засідання Німецького бундестагу узгоджуються в раді старійшин, яка складається з президента Бундестагу, головуючого в раді, його заступників і 23 депутатів, висунутих фракціями з урахуванням їх чисельності. Однак Бундестаг може вирішити ці питання сам заздалегідь або доручити це своєму президентові. Президент призначає час і визначає порядок денний засідання і в тому випадку, якщо Бундестаг не може прийняти рішення з якоїсь причини, окрім відсутності кворуму. Якщо президент за своєю ініціативою призначив засідання або вніс доповнення до порядку денного, він повинен на початку засідання отримати згоду Бундестагу на це. Перед закриттям засідання президент має оголосити час наступного засідання. Оратори, як правило, записуються заздалегідь, вони не мають права відволікатися від обговорюваного питання, час виступів зазвичай обмежується 15-20 хвилинами, рідше 40-60 хвилинами. Як правило, по одному і тому ж питання не дозволяється виступати більше одного разу. У нижніх палатах парламентів США, Швейцарії допускаються два виступи. Не можна не згадати в цьому зв'язку про характерну для Сенату США, Палати радників японського Парламенту та деяких інших парламентів практиці «флібустьерства» (від франц. Flibustier - морський розбійник, пірат): час виступу сенатора може бути обмежене тільки рішенням палати, прийнятим кваліфікованою більшістю голосів , і щоб перешкодити прийняттю небажаного рішення, деякі сенатори тримають деколи свої промови цілодобово, читаючи Біблію, розповідаючи анекдоти і т.п. Регламенти передбачають ряд заходів, що мають на меті забезпечити достатньо оперативний розгляд питань. До числа таких заходів відносяться: встановлення фіксованого часу обговорення питання («гільйотина» - усікновення дебатів), надання голові палати права вибрати для обговорення із запропонованих поправок до проекту рішення лише деякі («кенгуру» - перестрибування через ряд поправок), позачергове розгляд пропозиції про закритті дебатів, прийняття якого тягне зняття питання з порядку денного («попередній, або преюдиціальний, питання» - чи є, мовляв, взагалі необхідність обговорювати даний предмет?), попереднє встановлення числа засідань, відведеного на обговорення питання, і скорочення часу на виступи, голосування без дебатів та ін Слід зазначити, що зазвичай час для виступів заздалегідь розподіляється між фракціями, іноді в залежності від їх чисельності. Незалежним парламентаріям, а також рядовим членам фракції (задньолавочників) отримати слово дуже важко. Обговорення зазвичай завершується голосуванням. Останнім часом все частіше зали парламентів оснащуються електронними системами голосування, які дозволяють проводити відкрите, таємне і поіменне голосування, а також реєстрацію присутності парламентаріїв. Однак і техніка не всемогутня: вона не може, наприклад, гарантувати особисте голосування парламентаріїв. Крім того, для отримання результату голосування вона вимагає відомого часу, витрата якого на дрібні процедурні питання деколи нераціональна. Тому часто в парламентах застосовуються і традиційні способи голосування: підняттям руки, вставанням, поділом (вхід в зал або вихід із залу через різні двері в залежності від того, як голосує парламентарій *), бюлетенями і навіть таким способом, як акламацію - рішення приймається в Залежно від того, прихильники якого його варіанту, на думку голови палати, голосніше кричать або аплодують, а отже, становлять більшість. * Між іншим, за допомогою цього прийому в 1963 році всупереч волі більшості депутатів був провалений радянсько-західнонімецький договір «газ - труби». Проти нього виступав Християнсько-демократичний союз, який мав у Бундестазі лише відносна більшість. Дві інші фракції виступали за договір. Президент Бундестагу - виходець із ХДС - постановив, що голосування буде проводитися поділом, для чого депутати покинули зал, щоб повернутися в нього через різні двері; фракція ХДС, розуміючи, що залишиться в меншості, в зал не повернулася, а без неї не виявилося кворуму , і в результаті рішення прийняти не вдалося.
Акламацію і підняття рук застосовуються зазвичай у випадках, коли симпатії явної більшості неважко припустити. Перший з цих способів практикується у Великобританії, США. Вставання, що практикується у Німеччині, Італії, США, Іспанії, Греції та ін, дає більш точний результат: спочатку встають парламентарії, які голосують за проект рішення, потім - голосують проти нього і, нарешті, - утримуються; щоб легше було вважати, голова може попросити встали парламентаріїв згрупуватися в якій-небудь частині залу. Досить точний результат дає і поділ; в Великобританії його називають «голосуванням ногами». Все це - варіанти відкритого голосування, при якому, однак, не завжди можна визначити, хто з парламентаріїв як голосував. Для таємного голосування, застосовуваного найчастіше для виборів і призначень, використовуються бюлетені, часто з конвертами. Поіменне голосування застосовується в найбільш відповідальних випадках, коли громадськості важливо знати, як проголосував кожен парламентарій. Поіменне голосування передбачається спеціальним рішенням палати, прийнятою часто з ініціативи не одного, а тільки групи парламентаріїв; підчас необхідність чи можливість поіменного голосування встановлюється регламентом або навіть конституцією. Так, частина третя ст. 57 японської Конституції говорить: «На вимогу не менше однієї п'ятої присутніх членів (кожної палати. - Авт.) Голосування кожного члена по будь-якого питання має відзначатися в протоколі». Способи такого голосування різні. В одних країнах (наприклад, у Німеччині) парламентарій отримує бюлетень (картку) із зазначенням його прізвища та інших особистих даних, в інших (наприклад, в США) - парламентарій проходить повз стіл голови палати і заявляє лічильникам про свою позицію, яка фіксується в протоколі , в третьому (наприклад, в Іспанії) - секретар палати вигукує парламентаріїв прізвищами в алфавітному порядку, щоб вони висловили свою позицію, яка заноситься до протоколу. Електронна система голосування дозволяє зафіксувати голосування кожного без особливих проблем, однак при цьому, як зазначалося не гарантується, що голосування було особистим, тобто кожен депутат голосував сам. Іноді регламенти обмежують коло питань, по яких може проводитися поіменне голосування. Це робиться з метою не допускати обструкціоністською вимог поіменного голосування по малозначних питань. Так, згідно з Регламентом Німецького бундестагу, поіменне голосування не допускається з питань про: а) чисельності комітету, б) скорочення термінів, в) тривалості засідання і порядок денний, г) перенесення засідання, д) перенесення обговорення або закриття дебатів, е) поділі питання , ж) передачу питання до комітету. Таке обмеження має на меті не допустити непотрібного ускладнення роботи палати при прийнятті рішень з процедурних питань. Голосування зазвичай приватне, хоча деякі регламенти передбачають обмежену можливість для парламентарія делегувати свій голос іншому парламентарію. У Франції виданим в 1958 році Ордонансом № 58-1066, в якому міститься органічний закон, що дозволяє парламентаріям у виняткових випадках делегувати своє право голосувати (із змінами 1962 р.), встановлено, що членам Парламенту це дозволено в шести випадках (хвороба, військова служба , обгрунтоване знаходження за кордоном, непереборна сила та ін.) Делегація повинна бути оформлена письмово і передана іншому члену тієї ж палати з повідомленням її голови, зокрема, і про тривалість делегації, без чого вона вважається даної на 8 днів. При крайній необхідності делегація і повідомлення можуть бути оформлені по телеграфу. Делегація може бути припинена достроково відповідним членом палати. У Бундесраті Німеччині його члени від однієї і тієї ж землі повинні голосувати однаково (ч. 3 ст. 51 Основного закону): для них обов'язкові вказівки уряду землі, членами якого вони є. Залежно від характеру обговорюваного питання встановлюються вимоги до більшості голосів, необхідної для прийняття рішення. Це може бути відносне, абсолютне або кваліфіковане більшість присутніх членів палати, абсолютне або кваліфіковане більшість всього її складу. У другому випадку необхідно встановити, чи йде мова про більшість законного числа членів палати, тобто того, яке має бути згідно з конституцією або законом, або фактично наявного складу (того, що у нас деколи називають обліковим складом). В останньому випадку, якщо палата повністю виборна, конституції або закони говорять про більшість обраних членів палати; втім, іноді цей оборот вживається і в разі, коли в палаті може бути незначне число призначених членів або членів по праву. На жаль, досить часто вираз «загальне число членів палати» не уточнюється ні конституцією, ні законом або регламентом, і в цьому випадку тлумачення дається або відповідної палатою, або компетентним судом. Якщо при голосуванні жоден варіант рішення не міг бути прийнятий через те, що голоси розділилися порівну, іноді встановлюється, що голос голови дає перевагу (наприклад, в Сенаті США), але частіше вважається, що рішення не прийнято (наприклад, у Німеччині , Іспанії, Франції). Регламенти палат іспанських Генеральних кортесів передбачили можливість прийняття рішення шляхом консенсусу (por asentimiento) за пропозицією президії палати, якщо воно, будучи запропоновано, не викликає заперечення чи опозиції. Голосування при цьому не проводиться. Спільні засідання палат в тих країнах, де можливість їх проведення з прийняттям рішень передбачена конституціями або регламентами, також проводяться з урахуванням розглянутих процедурних принципів. Згідно, наприклад, ст. 37 Конституції Чеської Республіки спільне засідання обох палат Парламенту скликається головою нижньої палати - Палати депутатів і проводиться за Регламентом цієї палати. Ті конституції, які допускають проведення спільних засідань палат парламенту, зазвичай строго обмежують коло питань, які можуть вирішуватися на таких засіданнях. Наприклад, згідно зі ст. 141 колумбійської Конституції Конгрес збирається як єдина колегія тільки для відкриття і закриття своїх сесій, введення в посаду Президента Республіки, прийому глав держав або урядів інших країн, виборів генерального ревізора республіки та Віце-президента, коли на даній посаді необхідно замінити вибившее особа, обрана народом , а також для прийняття рішення за пропозицією будь-якої палати про вотум недовіри міністру. У цих випадках голова Сенату і голова Палати представників є відповідно головою та заступником голови Конгресу. Рішення в залежності від конституційних приписів приймаються Конгресом на таких засіданнях або як єдиної колегією, або по палатах. Крім того, Конгрес як єдина колегія приймає так звані статутні закони (ст. 152 Конституції), які будуть ще згадані нижче - у п. 7 § 5 цієї глави. Частина 1 розд. 23 ст. VI філіппінської Конституції передбачає спільне засідання палат Конгресу тільки для оголошення про наявність стану війни; рішення приймається роздільно по палатах 2/3 голосів. У Польщі ст. 114 Конституції встановила, що у передбачених Конституцією випадках Сейм і Сенат засідають спільно як Національні збори під головуванням маршала Сейму або, в порядку його заміщення, маршала Сенату. Такими випадками є: принесення Президентом Республіки присяги (ст. 130), визнання стійкої нездатності Президента виконувати свої обов'язки за станом здоров'я (п. 4 ч. 2 ст. 131), звернення Президента з посланням (ст. 140, п. 8 ч. 3 ст. 144), пред'явлення Президенту звинувачення перед Державним трибуналом у порушенні Конституції або законів або у вчиненні злочину (ст. 145). Зауважимо принагідно, що формулювання ч. 1 ст. 145 невдала: вчинення злочину є одне з порушень законів. Рішення, передбачене ст. 131 і 145, приймається Національним зборами як єдиної колегією. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2. Процедура пленарних засідань палат" |
||
|
||