| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.4. Реформи АТД: географічні передумови та наслідки |
||
|
Головними напрямками реформ 1970-х - початку 1980-х років були: - наближення АТД до кордонів функціональних міських районів; 4, Географія адміністративно-територіального поділу ... - укрупнення територіальних осередків-низових адміністративних одиниць; * укрупнення одиниць основного поділу {першого порядку) - створення адміністративних регіонів. Укрупнення низових осередків. Радикальне рішення проблеми - ліквідація дрібних старих комун і створення на їх місці нових територіальних колективів. У результаті змін АТД число комун скоротилося у Фінляндії з 600 до 327, ФРН - з 24,5 тис. до 8,5 тис., Бельгії - з 2500 до 596, Данії - приблизно з 1400 до 275. Але в багатьох країнах злиття комун вельми обмежена. У Франції, наприклад, де прийнятий ряд законів, стимулюючих злиття дрібних комун, з 1955 по р. воно торкнулося всього 864 комуни і призвело до зникнення 462 комун. Після 1971 злиття торкнулося ще близько 2 тис. комун, але все ж їх частка не перевищила і 10% загального їх числа [Драго, 1982]. І понині в країні налічується близько 36 тис. комун. У Великобританії в ході майже 20-річних дебатів британські геогграфи пропонували покласти в основу мережі АТД велике місто з його полем тяжіння-міський район, для чого потрібно було б перекроїти всі старі адміністративні кордони. Однак у прийнятому проекті за основу взяті старі кордони, хоча число територіальних осередків скорочено приблизно на третину. Одна з головних особливостей чинного поділу - освіта Метрополія-тенскіх графств на території 6 великих агломерацій. Ця реформа вважається однією з найбільш радикальних і стала можливою лише завдяки дуалістичної системі управління, прийнятої у Великобританії. Укрупнення низових адміністративних одиниць відбивало і занепокоєння уряду тим, що в найдрібніших з них завжди більше шансів бути обраними мали радикали і деякі місцеві ради перетворилися, як тоді виражалися, в «маленькі Москви» {^ little Moscows »). В інших країнах широко застосовуються гнучкі способи об'єднання комун без втрати ними самостійності. Такий шлях - створення організацій межкоммунального співробітництва у двох формах-добровільних цільових угод і створення надкоммунал'-них одиниць, іноді в обов'язковому порядку на основі закону. В останньому випадку кожна комуна залишається автономної, але делегує частину повноважень загальним для них органу, що складається з представників об'єднуються комун або на основі ських багатоступеневих виборів. 443 Розділ II. Політична географія У ФРН в надкоммунальние об'єднання входять більшість комун. Вони стають суб'єктами планування, їм передаються повноваження, вилучені з компетенцій комун. Для агломерацій, що займають більше 20% території країни, створюються «об'єднання міст», які замінять Крайз. Ці «двоступеневі» органи є одночасно і союзом комун, і комуною. Постійне відставання доходів від потреб змушує органи місцевого самоврядування шукати можливості для витрат - позбавлення від деяких витрат і відповідальності за відповідну сферу шляхом переведення її на приватну основу. Таку можливість дають, зокрема, спеціальні округу. Вони також дозволяють спростити систему АТД загальної компетенції. У США їм делегуються насамперед функції в галузі середньої освіти (школьньгх округів - більше 16 тис.), але також санітарії, охорони здоров'я, житлового будівництва, бібліотечної справи, водопостачання і т.д. [Short, 1993]. Більшість спеціальних округів ніяк не пов'язано з межами низових територіальних одиниць і підпорядковується безпосередньо штатам. Тільки 14% спеціальних округів збігаються з одиницями загальної компетенції. Деякі округу встановлюють власні цільові податки, в них загальним голосуванням населення обираються ради. Органи управління інших обираються шляхом непрямих виборів. До недоліків спеціальних округів можна віднести величезну різницю в оподаткуванні між ними. Наприклад, у шкільних округах США витрати в розрахунку на одного учня розрізняються у багато десятків разів. Крім того, утруднений демократичний контроль за діяльністю навіть тих округів, які управляються виборними органами. Дробность і ускладненість територіального управління почасти має політичний сенс - послабити політичну боротьбу, відсторонити низькооплачувану частина населення від участі в ній. «Справді, - писав англійський дослідник К. Ньютон, - політичні відмінності легше висловити, коли соціальні групи діють в рамках однієї політичної системи та одних і тих же політичних інститутів, але це завдання ускладнюється, коли ці групи розділені політичними кордонами і не виступають на одних і тих же виборах, не борються за контроль над одними і тими ж вибір- 444 4. Географія адміністративно-територіального 445 І вими органами, не ведуть дискусії про одне й те ж му "муніципальні бюджеті» [Newton, 1978, р. 84]. У підсумку в міських агломераціях США органи місцевого самоврядування та спеціальні округу реалізують головним чином інтереси жителів багатьох передмість. При укрупненні адміністративно-територіальних одиниць і створенні надкоммунальнигх об'єднань, таким чином, є ризик зниження рівня муніципальної демократії. Не випадково заходи щодо укрупнення комун супроводжувалися децентралізацією в раді найбільш великих комун - створенням квартальних рад у Римі, Мілані, Парижі, Марселі та Ліоні. Створення між-і над-комунальних об'єднань загрожує розвитком бюрократичного державного управління на шкоду представницьким установам. У більшості країн, навіть з дуалістичної системою організації місцевого самоврядування, контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування-найважливіший політичний ресурс. Він може використовуватися опозиційними силами для протистояння партіям і силам, що знаходяться у влади в центрі. - регулювання їх діяльності нормативними актами, затвердження планів і бюджетів, встановлення лімітів на місцеві податки, прямий контроль через своїх чиновників; - передача частини функцій і відповідного фінансування центральним державним інститутам і / або державним чи приватним компаніям; - санкції, аж до розпуску законно обраних рад. Найбільш відомий випадок - розпуск в 1986 р. консервативним урядом М. Тетчер Ради Великого Лондона і ще шести рад інших міст, очолюваних лейбористами. Ці поради були відновлені тільки після повернення лейбористів до влади в 1997 Створення великих регіонів шляхом об'єднання адміністративно-територіальних одиниць першого порядку - об'єктивна потреба нинішнього етапу соціально-економічного розвитку. На Заході вона виникла і з економічних, і з політичних причин ще в 1970-х роках. Розділ II. Політична географія Політичні причини полягали в активізації місцевого капіталу і створення так званих регіональних коаліцій і пов'язаних з ним політичних сил як реакція на процеси глобалізації світової економіки. Стадії підйому циклів Кондратьєва супроводжуються хвилею інвестицій, розподіл яких відбувається у відповідності зі специфічними для неї закономірностями. Так, на етапах ранньої індустріалізації основна частина інвестицій спрямовувалася в вугільні та залізорудні басейни і в райони, добре забезпечені водою і гідроенергією, в яких розвивалася текстильна промисловість. Відомий британський географ Д. Мессі уподібнила хвилі інвестицій геологічним відкладів [Massey, 1984]. В одних районах шар таких відкладень помітно густіше, ніж в інших (зазвичай це столичні регіони). Іноді «найдавніші »відкладення виходять на поверхню (депресивні райони, як правило, малопривабливі для інвесторів в останні десятиліття), в інших, навпаки, старі шари перекриті новітніми осадовими породами (це райони сучасних високотехнологічних галузей). Кожен район або місто, таким чином, має« в анамнезі »свою унікальну траєкторію розвитку, яка багато в чому пояснює особливості місцевої політичної культури і формування локальної еліти. Згідно Мессі, сучасний кондратьевский цикл ставить місцевий капітал перед вибором трьох альтернатив: - відповісти на виклик конкурентів з інших районів, що виграють від припливу нових інвестицій і, в свою чергу, збільшити вкладення у виробництво, щоб підняти його ефективність. Але, як правило, для цього доводиться скорочувати соціальні витрати; - перенести виробництво в інші регіони чи країни з більш сприятливими факторами виробництва (зокрема, з більш дешевою робочою силою); - створити «коаліцію розвитку» на місці, тобто об'єднати зусилля місцевих виробників, які не належать великим транснаціональним компаніям, місцевої влади та провідних соціальних сил (партій, профспілок, громадських організацій), переконавши їх затягнути пояси і спробувати створити більш привабливі умови для інвесторів, змінити імідж регіону або міста і протистояти викликам глобалізації. Такі коаліції особливо характерні для США. 446 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... При цьому склад і природа таких коаліцій повинні гнучко змінюватися в залежності від обставин і не потрапляти під вплив консервативних сил, зазвичай займають суто оборонну, а стало бути, програшну в підсумку позицію. Приміром, у депресивному районі подібна коаліція не повинна йти на поводу у металургійних компаній, що прагнуть відтягнути неминучий кінець , а намагатися активно реструктурувати промисловість і господарство в цілому. Звідси дилема для регіональних або місцевих властей. Можна поставити на перше місце інтереси підвищення споживання, ризикуючи програти іншим країнам і регіонам стратегічне змагання за інвестиції в глобальному масштабі . Але можна і віддати пріоритет накопиченню, мобілізуючи громадян як споживачів, проте ризикуючи викликати соціальне невдоволення. Ця дилема постала перед регіональними властями і в цілому політичними елітами вже досить давно, з середини 1970-х років, коли західна економіка успішно впоралася з енергетичною кризою і встала на шлях прискореної інтернаціоналізації. Цей період цілком логічно збігся з підйомом політичної активності населення периферійних районів, особливо специфічних в етнокультурному відношенні. Найбільш багаті з них не хотіли більше в умовах жорсткої конкуренції ділитися зі своїми сусідами через загальнодержавні механізми перерозподілу, в бідних ситуація загострилася через згортання старих галузей. Так чи інакше, «етнічні підприємці», намагаючись зміцнити етнічну та / або регіональну ідентичність, завжди активно розігрують економічну карту, підкреслюючи справжнє або уявне обмеження інтересів регіону центральними властями. Звідси вимога передачі регіонам реальних повноважень, пов'язаних з господарським, соціальним і культурним розвитком, створення великих регіонів, особливо охоплюють ареал розселення національного чи культурного меншини, і наділення його представницькими органами. У той же час і центральні влади скористалися цими тенденціями для того, щоб передати соціальні завдання владі регіонів і оздоровити бюджет. II Таким чином, виникла спільна зацікавленість у II регіоналізації - «знизу» і «зверху». 447 Розділ II. Політична географія До числа країн, в яких теорія і практика регіоналізації має особливо тривалу і складну історію, відноситься Франція. Однак тільки в 1982 р., після приходу на пост президента Ф. Реформи АТД, як правило, сполучені із зміною механізму міжрайонного перерозподілу податкових коштів. Однак, як уже зазначалося в попередньому розділі, цей механізм потребує періодичному перегляді, бо в іншому випадку може виявитися, що «бідні» райони платять «багатим». У Франції, наприклад, розроблені процедури, що дозволяють передавати частину податків на користь переважно сельбищних поселень, тобто протидіяти ефекту «багатого нахлібника». По-перше, перерозподіл частини коштів, що надходять від податку з обороту, на користь сельбищних комун проводиться через спеціально створювані надкоммунальние об'єднання відповідно з величиною цього податку на душу населення. По-друге, цим об'єднанням передаються компетенції в галузі житлового будівництва та містобудування та інших важливих соціальних областях. Комуни, що входять в об'єднання, зобов'язуються узгоджувати ставки деяких податків і податкові знижки. По-третє, створюються механізми перерозподілу на рівні вищих органів влади, наприклад, спеціальні фонди, якими розпоряджаються генеральні ради департаментів. 40% фондів отримують слабкі комуни, у яких податкове база недостатня порівняно з потребами, 60% - комуни, в яких проживає частина робочої сили, зайнятої на великих підприємствах багатьох комун. При цьому останнім повертається частина відрахувань, якщо який-небудь відсоток працюючих живе в тій же комуні. Однак оскільки відрахування до департаментський фонд розраховуються за прогресивною шкалою, компанії прагнуть скоротити або уникнути їх, розбиваючи виробництво на кілька формально незалежних підприємств. Заперечуючи проти сформованої системи компенсацій, представники зацікавлених комун не без підстави стверджують, що більш високі податкові надходження до бюджету індуст 448 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... ріальних комун - не більше ніж відшкодування їх жителям за найгірші екологічні умови та інші незручності. Необхідність перерозподілу податкових надходжень ставить важливу в теоретичному та практичному відношенні проблему територіальної справедливості. Ця багатогранна проблема включає такі аспекти, як визначення прийнятних меж нерівності між територіальними колективами та шляхи компенсації початкового нерівності в умовах їх діяльності, права територіального колективу і шляхи компенсації нерівності в розпорядженні природними ресурсами і пов'язаної з ними рентою. Важливо правильно співвіднести зацікавленість центру у певних функціях території та заперечення проти цього самої територіальної спільності людей. Територіальна справедливість може розглядатися як рівний доступ громадян в різних територіальних осередках до послуг і інших благ відповідно до потреб (зрівняльний підхід). Але є й інша точка зору, що припускає деяку ступінь нерівності у зв'язку з різною ефективністю господарства регіонів, їх різним внеском у загальну скарбничку. Мабуть, найбільш справедливим можна вважати підхід, що забезпечує вирівнювання бюджетів регіонів залежно від зусиль, потрібних для отримання однакового економічного результату в різних умовах. Нарешті, при вирівнюванні диспропорцій в умовах самоврядування потрібно передбачити компенсацію певним регіонам за їх надмірно вузьку спеціалізацію на якій-небудь галузі в інтересах всього суспільства, через що звужується спектр соціальних ролей для людини, він позбавляється належного вибору професії та шляхів у житті, нерідко змушений мігрувати [Смірнягін, 1990]. У законодавстві зарубіжних країн зазвичай передбачені можливості подолання крайніх проявів егоїзму з боку органів місцевого самоврядування. Наприклад, у ФРН міська влада в місті-Крайз або в міському об'єднанні комун можуть примусити їх адміністрацію погодитися зі своїм рішенням на підставі ^ суспільної доцільності ». У Франції є законодавчі процедури, що дозволяють державі або районній владі вторгнутися у святая святих місцевого самоврядування - землекористування, оголосивши яку-небудь зону «землями, що представляють суспільний інтерес», і таким чином реалізувати потрібний, але непопулярний проект. Одна 449 Розділ If. Політична географія ко ураженим комунам надається суттєва матеріальна компенсація, з приводу якої можливий торг. Повільне протягом реформ АТД пов'язано і з турботою держави про спадкоємність його сіток, належному сприйнятті перетворень громадською думкою, перевагою непрямих, стимулюючих заходів примусовим. Реформа АТД - складний процес, часто висувається в число пріоритетних у політичному житті. Частково це викликано політичної зацікавленістю в стабільності А ТД, службовця основою мережі виборчих округів. Відома закономірність: чим довше зберігаються межі округу, тим сильніше тенденція голосувати за кандидата однієї і тієї ж партії - відомого в регіоні політичного діяча. У Франції до реформи виборчого закону 1986 налічувалося 25 округів, межі яких не мінялися принаймні з 1927 р. (три - навіть з 1875 р.). У них, як правило, не тільки від виборів до виборів обирався один і той же кандидат правої партії, але й після його смерті або відходу з політичного життя його мандат переходив до його дітей або ставленикам. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.4. Реформи АТД: географічні передумови та наслідки" |
||
|
||