| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.1. Поняття і форми сучасного федералізму |
||
|
Що таке федералізм? Чому нинішнє російське держава - федерація? Чи тільки тому, що обидва його попередника - СРСР і РРФСР, кордони якої успадкувала Росія, були федераціями? Чи обов'язково настільки багатонаціональна і настільки широке за території держава має бути федерацією? Яких цілей можна досягти, використовуючи світовий досвід будівництва федеративних держав, а які - недосяжна утопія? При всій неповторності Росії та її претензіях на «особливий» шлях історичного розвитку, чи є в світі будь-які федерації, найбільше схожі на неї за розмахом внутрішніх відмінностей і протиріч, за своїми державних інститутів? Їх досвід міг би стати в нагоді Росії і, можливо, дати відповідь на сакраментальне питання, а чи життєздатна нинішня форма російського державного устрою, чи можна створити повноцінні суб'єкти федерації на базі колишніх радянських автономій, країв і областей. До якого типу федеративних держав належить нинішня Росія? Щоб відповісти на ці питання, потрібно насамперед визначити, що таке федералізм і які держави вважати федеративними. Визначення федералізму, дані вітчизняними та зарубіжними авторами, грунтуються головним чином на трьох критеріях - наявності: - двухзвенной територіальної структури державного управління; - хоча б однієї сфери діяльності, в якій нижчу, регіональне ланка не залежить від вищого, загальнонаціонального; 379 Розділ II. Політична географія - гарантій самостійності двох рівнів управління в межах їх До цього можна додати, що головний критерій істинно федеративної держави - використання насамперед територіального принципу в організації рівного політичного представництва громадян на регіональній основі або, іншими словами, конституційне забезпечення участі регіонів у процесі прийняття рішень у загальнонаціональному центрі і права регіонів на збереження своєї «окремішність». Цей принцип у федерації може бути порушений лише за допомогою застосування надзвичайних конституційних процедур (жодним чином не просто більшістю голосів у парламенті або рішенням виконавчого органу). З цього випливають два важливих наслідки. У справжній федерації центр не має права ліквідувати або змінювати межі суб'єктів федерації. Нормальне функціонування федеративної держави можливе лише на основі партнерства, постійного пошуку компромісів, прихильності переговорному процесу, прояви взаємної терпимості і визнання законних специфічних інтересів як центром - у суб'єктів федерації, так і суб'єктами - у центру і у один одного. Федеративний процес має, таким чином, яскраво виражене політико-культурний вимір, Для того щоб об'єктивно існуюче етнокультурне та / або регіональне розмаїття країни знайшло відображення у політичному процесі та структурував його, потрібна специфічна політична культура, що сприяє співробітництву між індивідами і основними соціальними групами (pillars). Така співпраця називають кон-соціалізм (consociaiism). З цього можна було б зробити висновок, що тільки демократичні держави можуть бути справжніми федераціями, бо лише демократична форма правління може забезпечити нормальну процедуру переговорів між центром і членами федерації. Однак це не так. Федералізм завжди використовувався в ряді країн Третього і колишнього друга (соціалістичного) світу. Федеральне мислення зустрічається і в культурах, заснованих на колективізм і ієрархічної організації суспільства. Координація інтересів регіонів і центру цілком може протікати, наприклад, у формі угоди між політичними елітами, які можуть при цьому мати на меті: 380 3. Федералізм в територіально-політичної організації суспільства - збереження культурної (національної) ідентичності своєї групи (регіону); - відновлення історичної справедливості до неї; - усунення наслідків нерівномірного регіонального розвитку; - поліпшення практики федеративного процесу та інститутів федералізму. Одне з ємних і лаконічних визначень федералізму свідчить, що ця форма державного устрою являє собою територіальну стратегію соціального контролю для забезпечення співіснування різних етносів і / або регіонів (Enloe 1977 ]. Енциклопедичний словник «Федералізм» визначає його за формальними ознаками як державність, в основі якої лежать «формування державного простору як єдиного цілого з територій членів (суб'єктів) федерації ...; суб'єкти федерації зазвичай наділяються установчою владою, мають обмеженим суверенітетом, включаючи прийняття власної конституції; компетенція між федерацією та її суб'єктами розмежовується союзною конституцією; кожен суб'єкт має свою правову та судову системи; одночасно існує єдину федеративну громадянство і громадянство союзних одиниць »[Федералізм, с. «Істинна» федералізація відрізняється ц й в унітарній державі тим, що остання неунічтожает ієрархії «центр - периферія», тоді як у федеративній державі немає контролюючих і підлеглих центрів, а є лише більші чи менші арени політичної діяльності. Суть федералізму - в різних управлінських функціях, що реалізуються на різних політичних аренах і в різних цілях. Сформульовано десять питань, перші чотири з яких дозволяють відрізнити, з одного боку, федерацію від конфедерації, а шість інших, з другий-федерацію від унітарної держави IDuchacek, 1986]: - Чи мають центральні влади винятковий контроль над зовнішньою політикою і обороною країни? - Чи є конституційні гарантії проти сепаратизму і розпаду держави? Розділ Політична географія 382 - Чи залежить діяльність центральних властей від схвалення і матеріальних ресурсів окремих частин держави? - Хто володіє правом остаточного прийняття поправок до конституції? - Мають чи складові частини держави гарантіями територіальної цілісності і непорушності кордонів? - Чи забезпечені гарантії рівного представництва всіх складових частин держави, незалежно від їх реальної ваги, в одній з палат парламенту і їх участь у прийнятті рішень на загальнодержавному рівні? - Чи є незалежні судові системи на загальнодержавному рівні і в складових частинах держави? - Чи є загальнодержавна судова інстанція, що володіє правом контролю над загальнодержавної виконавчою владою і виконавчою владою в регіонах? - Чи зберегли регіональні влади повноваження , які загальнодержавна конституція не відвела центральної влади? Чи суттєві ці повноваження або носять другорядний характер? - Чи достатньо чітко поділ компетенцій між центральними та регіональними властями? Виходячи з цієї анкети, Росія, безумовно, не конфедерація, оскільки стратегічні рішення приймаються центральними властями. За останніми шістьма критеріями Росія є де-юре федеративною, а не унітарною державою (безумовно від'ємний лише відповідь на сьомий питання, але ж далеко не у всіх федераціях світу суб'єкти мають незалежні судові системи). Однак не всі держави, які їх конституції визначають як федеративні, повністю відповідають перерахованим критеріям. Водночас безліч держав, основні закони яких утримуються від дефініції їх як федеративних, мають типові ознаки федерації. Тому більш правильне і більш коротке наступне визначення федералізму. «Федералізм - інституційне угоду про форму суверенної держави, що відрізняється від інших держав тільки тим, що його регіональні одиниці, згідно конституційно затвердженими процедурами, беруть участь в процесі прийняття рішень центральним урядом »[King, 1982] 3. Федералізм в територіально-політичної організації суспільства 383 Федералізм визначають також як специфічно відкриту і немажорітарную форму організації політичного і культурного життя громадян в багатокультурних суспільствах або як форму політичного компромісу між складовими суверенна держава соиіально-(національно-) терріторіальньгмі групами. Федераціями, згідно з конституцією, є 24 країни світу, в тому числі такі найбільші, як Індія, США, Бразилія, Росія. В них зосереджено близько третини світового населення і знаходиться більше 300 державних утворень. Ще 22 держави юридично не є федераціями , але їх державний устрій включає елементи федералізму. З географічної точки зору, ці квазіфедерації можуть бути поділені на: - малі острівні держави - Антигуа і Барбуда, Фіджі, Папуа-Нова Гвінея, Соломонові острови, Вануату -Нові Гебріди; - західноєвропейські демократичні держави з тривалими традиціями регіоналізму - Великобританія, Італія, Іспанія, Нідерланди, Португалія, Фінляндія; - багатонаціональні країни Азії, Африки з компактно проживають меншинами - Бірма, Гана, ПАР, Намібія, Судан, Танзанія. Ці квазіфедерації засновані на угодах між їх складовими частинами, що мають конституційну силу. федералізму У сучасному взаємозалежному світі принципи федералізму використовуються дуже широко і не тільки на державному рівні. Велика популярність принципів федералізму пояснюється новою парадигмою у розвитку світового співтовариства, яке стає все більш взаємозалежним, поєднуючи різноманітність і єдність, пов'язане з функціонуванням численних мереж - поширенням інформації, фінансових потоків, товарів, енергії тощо Розділ / /. Політична географія Взаємозалежний, «федерал Изира з я * світ замінює світ самодостатніх, більш-менш однорідних націй-держав, в яких влада концентрується в єдиному центрі. Принципи федералізму застосовані в констітуціоннних угодах, що зв'язали з метрополіями асоційовані держави і території. Таких налічується 24; їх загальна площа - 2,44 млн кв. км, населення - понад 13 млн осіб. Федеративної угоди зустрічаються у двох формах: 1) асоційованих держав , в яких або основне, або держава, що приєдналася можуть в односторонньому порядку розірвати союз у відповідності з процедурами, встановленими в установчому акті; 2) федерацій, в яких будь-яка зміна в їх внутрішній устрій може бути здійснено тільки за умови взаємної згоди обох сторін. 11 Таким чином, чіткої межі між федераціями і II не-федерація ми ні. Легше сказати, які держави не є федеральними, ніж дати вичерпне визначення «справжньої» федерації. Різноманітність форм державного устрою являє собою континуум - від найбільш до найменш федеративних. Федералізм - надзвичайно різноманітне поняття. Це: державного устрою; - політична ідеологія і практика, сплав доктрин, переконань, традицій і прагматичних міркувань; - соціо - культурний феномен; - постійний п р о ц е с з пошуку компромісів між федеральним центром і суб'єктами федерації. Без такого процесу неможливе існування федеративної держави, оскільки суть федералізму - примирення прагнення до єдності (а отже, певною централізації) і до різноманітності - самостійності і децентралізації. Тому конфлікт між інтересами федерації та її членів, зокрема з бюджетних проблем, неминучий і природний, і нормальне функціонування федеративної держави передбачає дію ефективної системи стримувань і противаг, що дозволяють врегулювати зіткнення між «центром» і «периферією». Відомий дослідник федералізму Д. Елазар розрізняє федералізм як засіб вирішення протиріч між стремле 384 3. Федералізм в територіально-політичної організації суспільства 385 нями до єдності і різноманітності або міжнаціонального примирення і федералізм як мета, як тип суспільства і держави, побудувати які прагнуть його батьки -засновники, враховуючи характер політичної культури громадян. Відповідно і федеративний процес, і стійкість федеративного держави в першому і в другому випадку різні. Як приклад федералізму, використовуваного як засіб вирішення протиріч, можна навести багатонаціональні федерації у Третьому світі - Нігерію та Індію. Як другий приклад країн, в яких суспільство і держава організовані на принципах федералізму, - Швейцарію або США. У недавній історії було чимало випадків, коли федеративні структури існували в відсутність федеративного процесу - в колишньому СРСР, ряді країн Латинської Америки при диктаторських режимах. Одним з критеріїв відповідності змісту федеративної держави його формі може служити співвідношення людності федеральної столиці та інших головних міст країни: гіпертрофія столиці вказує на високу концентрацію управлінських функцій, властиву централізованим політичним системам. Навпаки, в поліцентричності державах-класичних федераціях федеральна столиця мало виділяється на тлі інших великих міст, наприклад Берн, Берлін, Делі, або ж вона спеціально створена для виконання своїх функцій, як Вашингтон, Оттава, Канберра, Бонн, Бразиліа. У Росії виняткова гіпертрофія Москви - не стільки за людності, скільки з економічних і політичних функцій, парадоксальним чином посилилася в пострадянський період, явно не сприяє вкоріненню традицій федералізму. Тим часом виконання столичних функцій яким-небудь містом у федераціях-результат політичного компромісу [Dikshit, I975; Knight, 1981; Paddison, 1983] і в деякому сенсі свідчення довіри суб'єктів федерації один одному і спільного центру, одна з основ специфічного «федералістського» менталітету . Федералізм - це а соціально-культурний феномен. Громадяни федерацій не мислять свою державу інакше як федеральним. Іншими словами, в ієрархії територіальних ідентичностей мешканців федеративної держави повинна бути високо розвинена регіональна, а не тільки національна (державна) компонента. Значення соціально-культурної складової федералізму в останні десятиліття, особливо в міру набирали темпи про Розділ Політична географія 386 цессов глобалізації та інтернаціоналізації господарства, набагато зросла. В умовах глобалізації суспільного життя федеративна форма державного устрою, покликана знайти баланс між централізацією і різноманітністю, стає особливо актуальною, а соціально-культурна складова федералізму набуває першорядну роль. У Росії, за винятком «автономій», регіональні ідентичності слабкі, що помітно ускладнює складання федералізму і «знизу», і «зверху». Вдається нарахувати лише кілька природно-куль-турне регіонів, рубежі яких не збігаються з ними кордонами, як, наприклад, Мещера або Помор'я. У цьому, безумовно, позначається не лише спадок нетерпимого ставлення до будь-яких форм регіональної самобутності в радянську епоху, а й взагалі культурні особливості Росії, в якій високоцентралізованное держава склалося ще кілька століть тому, до формування сучасних націй (див. роботи Л. В. Смірнягіна). У свідомості населення деколи відсутнє поняття про федералізм. Все ж «здоровий» регіоналізм, необхідний для федеративної держави, нехай і в рамках адміністративних кордонів («пскобскіе ми») у власне російських областях, може бути стимульований і відроджений. Федералізм і соціальна В ідеї федералізму закладений потен- (Територіальна) альний глибокий конфлікт через справедливість несумісності представник- ства регіонів з представництвом громадян. Законодавець повинен вирішити, що первинне і на якому територіальному рівні - територіальне представництво чи представництво громадян. Адже територіальне представництво - це привілей, воно йде далі визнання цивільних прав: одні соціальні групи отримують право на самовизначення, інші - ні. Неминуче постають питання; які саме групи потрібно підтримувати, надаючи їм право на територіальне самовизначення? На якому територіальному рівні? Хто має право це вирішувати? Федералізм, як правило, гірше враховує інтереси компактно проживають і строкатих за складом міських груп, ніж жителів сільської місцевості. Недозволено змішувати право «титульних» і т.п. громад на са- моопределеніе з індивідуальними правами всіх жителів території. 3. Федералізм в територіально-політичної організації суспільства Цей конфлікт особливо актуальний для багатокультурних спільнот, в тому числі для Росії, де існує те, що британський дослідник Р. Тарас назвав «matnoshka nationalism *, і кожен суб'єкт федерації - як би ще одна федерація в мініатюрі. Чому козаки, які, за найоптимістичнішими для них підрахунками, складають в Ростовській області не більше чверті населення, вимагаючи відновлення Області Війська Донського, претендують на вирішення всіх принципових для території запитань? Чому татари повинні вирішувати все на своїй етнічній території в Татарстані, в той час як їх рішення зачіпають інтереси всіх, хто там проживає? Різноманітність не повинно тягти за собою нерівності та соціальної несправедливості. Федералізм заперечує диктат і гегемонію більшості, але загрожує встановленням тиранії меншини, принаймні, в окремих регіонах, що спостерігається в деяких російських республіках, наприклад Адигеї, де титульної еліті вдалося конституційно закріпити привілеї корінного населення (право на половину місць у парламенті та ін.). Федералізм і національний З визначень федералізму питання ясно, що ця форма дер- ного пристрою найчастіше використовується у внутрішньо гетерогенних країнах, а конкретніше - в країнах з строкатим національним складом населення і компактно розміщеними етнічними меншинами. У таких країнах федералізм служить частіше за все не стільки метою створення суспільства на певних принципах, скільки засобом збереження територіальної цілісності. Саме як засіб підтримки єдності ця форма державного устрою була обрана до багатонаціональних країнах (Індія, Пакистан, Нігерія, Індонезія, колишня і нинішня Югославія) і в країнах з конфліктом між двома головними націями (Канада, Бельгія, колишня Чехословаччина). Тим часом федералізм, як показав історичний досвід, зовсім не може служити панацеєю для вирішення «національного питання». Тобто, з одного боку, стійкі багатонаціональні федерації (Швейцарія, Малайзія), однак з іншого, федералізм не тільки не є гарантією єдності, але, навпаки, в певних умовах може підірвати його. Територіальність живить, 387 25 Розділ / /. Політична географія 388 а не задовольняє вимоги громад, так як дає етнічним і конфесійним меншин набір потужних політичних важелів для реалізації своїх політичних інтересів, полегшує регіональним політичним елітам доступ до матеріальних ресурсів. Жорстко фіксуючи етнолінгвістичні кордону, федералізм створює і зміцнює тріаду «територія, держава, ідентичність» - основу національної держави, що може посилити групову мобілізацію і сепаратистські устремління. Відомо, що практичне втілення принципів національно-територіальної автономії в колишніх СРСР, Югославії, а також Чехословаччини стало бомбою уповільненої дії, зрештою підірвала ці держави. Схоже, той же процес відбувається тепер в Бельгії після початку так званих конституційних реформ, які перетворили цю країну у федерацію і жорстко закріпили лінгвістичну межу між валлонської і фламандської громадами. В Україні націоналістичні сили не на життя, а на смерть боролися проти пропозиції про федералізацію країни, реалізація якого дійсно могла підірвати і без того вкрай крихкий баланс між її регіонами. Відомо також, що федеративними є і відносно однорідні за етнокультурного складу населення країни. У всякому разі, країни, в яких немає значних компактно проживають меншин - Німеччина, Австрія, Австралія, США, ОАЕ, Венесуела, Мексика, Бразилія, Аргентина. Росію, строго кажучи, не можна з повним правом віднести ні до порівняно однорідним в етнокультурному відношенні, ні до багатонаціональних країнам. З одного боку, частка в населенні росіян - головного по чисельності етносу перевищує 80%, що відповідає уявленням про держави, що розглядаються як етнічно однорідні. З іншого - етнічні ареали і вся історія багатьох народів пов'язані з нинішньою територією Росії, що, безумовно, змушує вважати її багатонаціональною країною (Валентей, 1996). Не випадково і по праву під час пам'ятної дискусії у Верховній Раді про назву країни на початку 1992 р. представники республік категорично наполягали на тому, щоб було прийнято найменування «Російська Федерація», а не просто Росія. Етнокультурні конфлікти найчастіше стають причинами реформ державного устрою. 3, Федералізм в територіально-політичної організації суспільства Важко назвати країну, яка б не знала в останні 20 ^ 30 років етнотерріторіальних конфліктів і в якій не було б прийнято заходів щодо зміни статусу окремих регіонів чи не пропонували проектів зміни державного устрою та / або перекроювання політико-адміністративної карти. Фактори виникнення та розвитку етнокультурних конфліктів представлені в табл. 20, де відображені їх об'єктивні і суб'єктивні передумови, можлива ескалація вимог меншини і реакція більшості (центральних властей). Серед об'єктивних передумов виділяється характер розселення меншини, зміна його частки і чисельності в населенні. В останні роки спостерігається значне перевищення смертності над народжуваністю російського населення практично у всіх містах і районах Північного Кавказу, різко контрастує з високим природним приростом титульних народів північнокавказьких республік. Незважаючи на приплив російських мігрантів, це стало однією з вирішальних причин витіснення російських тільки з сільської місцевості, і зі столиць цих республік, з районів, раніше населених переважно росіянами і приєднаних у повоєнні роки до республік, а також до розширення території титульних народів на територію власне російських країв і областей. Швидкоплинність цього процесу значно підвищує потенціал етнотерріторіальних конфліктів у регіоні [Белоееров, 2000]. У табл. 20 деталізована градація етнополітичних рухів і вимог. Ці рухи можна умовно розділити на: - регіоналістські, виступаючі за реформи в рамках існуючої системи державного устрою і які домагаються визнання культурної самобутності свого району; що ставлять своєю метою введення або розширення самоврядування або створення федерації (конфедерації); - сепаратистські, які вимагають об'єднання груп певної національності у межах одного державного утворення, її відродження, зміни державних кордонів або створення нової незалежної держави. Національний конфлікт - практично ідеальна основа для політичної мобілізації всіх верств і соціальних груп. Відтік населення пов'язується з скороченням чисельності етнічної групи, 389 Т і а> а Ф-- (/) іторіі 8) 0 М Е Н Ь Ш І Н СТВО БОЛ И11 І нство Об'єктивні чинники 1. Чісленноетв, територіальна концентрація і частки етнокультурного меншини в населенні. 2 Характер розміщення меншини по відношенню до державних кордонів; містам і культурним центрам {- міські »н« сільські * меншини). 3. Наявність родинних меншин чи діаспори в зарубіжних країнах, у тому числі сусідніх. 4 Характер природного русі меншини в його ареалі у порівнянні з іншими групами. 5. Баланс і етнічний склад міграцій в регіоні, в якому зосереджена меншість. 6. Регіональний розвиток І рівень добробуту в регіоні. 7. Наявність політичних л соціальних інститутів, а тому числі університетів, театрів і т.д. 8. Межі автономії, суб'єкта федерації, адміністративної одиниці, в якій зосереджено меншість (ступінь легітимності, збіг з янокультурним ареалом, наявність територіальних Претензії) Суб'єктивні * фактори Ідентичність, особливості історії, культури, стереотипів Наявність творчої інтелігенції, громадських русі і партій Позиція місцевої влади Ідентичність, особливості історії н формування державної території, політичної культури. Позиція інтелектуально!) Едкти, громадських русі і партій Розвиток конфлікту ВИМОГИ РЕАКЦІЯ центральної влади на ВИМОГИ МЕНШОСТІ Камектшнж права визнання; доступ до розподілу, участь у прийнятті політичних вирішене ий Вдачі / яеррн / лоршиигой ofautio & jrtf. надання привілеїв (податкові пільги тощо); децентргюізація; регіоналізація; авгономіаащі, створення федерації; створення конфедерації: незалежність (приєднання до іншої держави)
Tan в економічній сфері У політичній сфері
Ігнорування, відмова, випередження, компенсація (задоволення; знищення суб'єкта требован НЙ; дост іженія не компроміс) Облік в загальній економічній і регіональній політиці: розробка спеціальних економічних лрогра м і; деіентралнзацн я економічної ПОЛІТИКИ Виділення ь особливу адмнн нстратн вную одиницю; розширення компетенцій її влади; перекроювання кордонів; реформа державного устрою 3. Федералізм в територіально-політичної організації суспільства ня поширеності мови інтерпретується як втрата ідентичності. Довгий час центральні влади різних країн Гопал вирішити ці проблеми засобами звичайної регіональної політики, грунтується на технократичних критеріях піднесення ефективності економіки та розробляються в центрі. Зміни державного устрою та політико-адміністративних кордонів зазвичай вимагають складних конституційних процедур і високого ступеня політичної згоди в країні. Тому багато політичні проекти не були реалізовані. Так, не один раз дебатувалися проекти політико-територіального перевлаштування Канади та ФРН. Проте в державному устрої багатьох країн відбулися значні зміни. У Великобританії в 1998 р. відбулися референдуми в Уельсі і Шотландії, на яких виборці висловилися за «деволюція», тобто формування представницьких органів і наділення новими повноваженнями регіональних властей. У Швейцарії, «зразковою» конфедерації, тривалий час не знала національних конфліктів, розгорнувся рух за автономію франкомовній частині кантону Берн (населення - близько 60 тис. чоловік), що закінчилося в 1979 р. після 19 референдумів (!) Створенням нового кантону Юра. Навіть для Італії, 98% населення якої складають італійці, цілком реальна перспектива стати федеративною державою в результаті руху за автономію в північних областях, очолюваного партією «Ліга Півночі», а в гіршому випадку - розколу. Правда, Європейський Союз служить, за висловом А. Трейвіш, на відміну від колишнього СРСР, своєрідною пасткою для Далі «великої Європи» їм бігти все одно нікуди, а в ній кордони відкриті. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.1. Поняття і форми сучасного федералізму" |
||
|
||