| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.5. Росія: геополітичні потрясіння і хвилі адміністративних реформ |
||
|
ДЛЯ ЕВОЛЮЦІЇ АТД Росії характерне чергування періодів стагнації, реформ, як правило, дуже радикальних, що проводилися «згори», різко й раптово, без серйозної підготовки суспільства, і контрреформ [Аніміца, Тертишний, 1998]. Ці реформи були пов'язані: - насамперед з геополітичними змінами, «пульсацією» території країни - майже неухильним її розширенням протягом XVIII-XIX ст., Скороченням в перші роки радянської влади і подальшим частковим відновленням у результаті громадянської та Другої світової війни, а також освоєнням редкозаселенной територій на півночі і сході; - із змінами ідентичності етнічних груп в країні, яка стала багатонаціональною ще в XVI ст., внутрішньої національної політики держави. Вона, в свою чергу, перепліталася з зовнішньою політикою і геостратегії, оскільки Росія була відокремлена від інших центрів сили широкими «протоками» з етнічно строкатим населенням, в межах яких «меандрировать» державні кордони, що розділяли близькоспоріднені групи; 450 4. Географія адміністративно-територіального поділу, * з кожним новим витком направляються зверху економічних реформ, покликаних в черговий раз спробувати наздогнати передові країни в рівні розвитку технології і виробництва, насамперед в ім'я підвищення боєздатності збройних сил; - із змінами політичного режиму - хвилями лібералізації, змінюються періодами реакції, сильно впливали на організацію місцевої влади і особливо розвиток місцевого самоврядування. У цьому параграфі розглядаються головним чином зміни власне АТД в ув'язці з організацією місцевої влади та самоврядуванням без урахування численних і важливих змін в числі, складі і статус «національних * територіальних одиниць, хоча відокремити ці зміни можна тільки умовно. Допетровська історія Російське місцеве самоврядування місцевого самоврядування має майже настільки ж тривалу та адміністративно-історію, як і західноєвропейське. Територіального поділу його витоки сягають до феодальних містам-республікам Новгороду і Пскова (XI-XII ст.), Державний устрій яких було подібним з іншими європейськими вільними містами. У цих республіках віче, в якому могли брати участь тільки вільні городяни, обирало посадових осіб і самого князя. Власне міста складалися з кінців (районів), які, в свою чергу, ділилися на вулиці і сотні. Кожен кінець користувався значним ступенем самоврядування, і його жителі обирали своїх представників. Російські землі користувалися чималою автономією аж до XVII ст. Центральна влада і стани взаємодіяли через станово-представницькі установи - земські собори. До XVI в. сформувалися повіти - найбільш значущі ATE, делившиеся на волості. Однак єдиної системи АТД не було, оскільки землі (князівства) складалися, як і в Західній Європі, протягом століть з системи васальних володінь. Нові адміністративні одиниці виникали на територіях, відвойованих у Золотої Орди і її спадкоємців. В результаті князівства різко розрізнялися за територією і населенням, мали химерні, незручні кордону, безліч «острівців» - ексклавів, віддалених від основної території часом на сотні кілометрів. Головним завданням виборних осіб був розподіл податкових платежів, оброку і повинностей. 451 29 * Розділ II. Політична географія Реформи Івана Грозного (1547-1584) сприяли формуванню централізованої держави. Були організовані земства, завданням яких було не стільки самоврядування, скільки виконання указів згори. Але міста могли користуватися певною автономією, відкупившись від влади особливим щорічним податком. У роки опричнини - терору проти всіх, кого можна було підозрювати у прагненні до деякої самостійності - прогресивні початку реформ були вихолощені. Переддень Смутного часу характеризувався боротьбою земського почала проти активних тенденцій до централізації, що виходили від царської адміністрації. У період воєн проти іноземних загарбників і громадянських конфліктів в Смутні часи земства стали практично єдиною реальною політичною силою в Росії і очолили боротьбу за відтворення російської держави. На загальнонаціональному Земському соборі в р. був обраний перший цар з династії Романових. Проте надалі зміцнення абсолютизму призвело до поступового скорочення ролі земств і переходу до бюрократичного державного управління територіями через воєвод і систему наказів (міністерств). Проте паростки місцевого самоврядування не були повністю знищені. Розверсткою і збором податей і раніше займалися виборні місцевими громадами особи. Реформи Петра I Основи сучасного АТД Росії були закладені Петром I, скасовані колишні феодальні територіальні одиниці. Метою петровських реформ була подальша централізація управління державою і концентрація влади в руках монарха. У 1708 р. Петро утворив вісім величезних генерал-губернаторств (майже стільки ж, скільки зараз федеральних округів). Однак досить швидко виявилося, що настільки великими територіальними одиницями важко керувати, і ще за життя Петра вони були розділені. У 1719 р. число губерній було збільшено до 11, самі вони розділені на провінції (їх налічувалося 47, потім 50), а пізніше - на дистрикти. У 1713 р. при призначаються царем губернаторах, в чиї функції входили як цивільне управління, судове провадження, так і командування усіма військами на території губернії, були засновані обиралися дворянами 8-12 постів ландратов, що проіснували, однак, тільки до 1719 За Петра Iбила змінена і система міського управління. 452 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... На відміну від Західної Європи, російський місто був насамперед державної фортецею і осередком функцій управління, тому і управління ним організовувалося «зверху» [Аніміца, Тертишний, 1998]. До результату Петровської епохи (1718-1724) в російських містах по остзейського зразком були створені магістрати, що обиралися на посадських сходах і завідували справами торгово-промислового населення. Годі й говорити, що всі «підле» населення, зайняте за наймом або на чорних роботах, у виборах брати участь не могло. У завдання магістратів входило також складання «описів» (переписів) міст і промислів. Мирські сходи в містах займалися розверсткою податей. У 1727 р. число і межі губерній були уточнені, а магістрати передані в підпорядкування губернаторам. Деякі зміни в сітку АТД вносилися і пізніше, аж до знаменитої катерининської реформи 1774-1775 рр.. Її метою було розширення прав територіальних органів управління і залучення в їх діяльність місцевого дворянства. Перетворення Катерини II Реформа Катерини IIоказала величезний вплив на державний устрій Росії. Були розроблені досить чіткі критерії поділу країни на губернії і повіти, що враховували розселення, інтереси оборони, стан економіки і транспорту, Спеціальні комісії готували доповіді по кордонах і пристрою кожної майбутньої губернії, «захищалися» на засіданнях під головуванням самої імператриці. Тому із здійсненням реформи не поспішали - воно розтягнулося до 1785 р. було встановлено, що чисельність населення губерній повинна бути від 300 до 400 тис. душ чоловічої статі, а повітів - 20-30 тис. Губернські та інші адміністративні центри повинні були мати хорошу транспортну доступність зі столиці, що було покликане сприяти ефективній прямого і зворотного зв'язку і полегшувати мобілізацію у разі війни. Багато губернії виявилися витягнутими вздовж Волги, що грала в той час роль незамінною транспортної магістралі. Створені ще в в. губернії в центральній частині стра- ни, корінний Росії, проіснували аж до перетворень після революції 1917 р. Більше того, навіть нинішні кордони областей нерідко йдуть рубежів, накресленим більше двох століть тому. Встановлено, що 54% кордонів областей Центрального району повторюють губернські кордону. Вони устоялися у свідомості насе- 453 Розділ Політична географія 454 закріплені в системі розселення, дорожньої мережі та навіть в екологічному каркасі території - адже прикордонні між областями зони відрізняються розрідженістю дорожньої мережі і зниженою освоенностью. Все це значною мірою результат завжди властивої Росії високоцентралізоване, що сприяла зростанню насамперед адміністративних центрів, значно випереджали інші міста [Лаппо, 1997], і формуванню навколо них вузлових районів, пануванню структур «центр-периферія». За Катерининському закону, в країні було встановлено двухчленное АТД «губернія-повіт», причому управління всіма заснованими губерніями було організовано за єдиним зразком. Всього до 1785 налічувалося 41 намісництво (так спочатку називалися нові губернії), 3 губернії і одна область на правах намісництва. До 1796 число губерній зросла до 51. Губернатори і раніше призначалися найвищим указом і могли брати участь у роботі Сенату з правом голосу. Вперше перед місцевим управлінням було поставлено завдання не тільки бути провідниками указів центральної влади, а й надавати населенню соціальні послуги - будувати лікарні, богадільні, школи тощо Частина складу губернських установ вибиралася за станам - саме з катерининської реформи в Росії стали відроджуватися земства. Міста вперше стали самостійними адміністративними одиницями, в них при призначуваних городничих знову з'явилися виборні, хоча і підконтрольні, магістрати, що обиралися купецтвом і міщанством. Видана в 1785 р. «Грамота на права і вигоди містам Російської імперії», яка встановила поняття міського товариства, стала першим законом про місцеве самоврядування. У ці суспільства включалися жителі міста незалежно від станової приналежності. Критеріями служило постійне проживання в місті, володіння нерухомістю, заняття торгівлею або ремеслом або служба в установі. Міське товариство отримало право обирати (хоча і по високому майновому цензу і під суворою опікою урядових чиновників) збори міських обивателів, що діяло поряд з магістратами. Містам було наказано мати плани забудови, що затверджувалися імператрицею. Павло 1 ініціював новий виток укрупнення губерній, проте його спадкоємець Олександр I відновив з деякими змінами екатерининскую сітку АТД. Вона змінювалася в основному на периферії імперії, і в цілому число губерній повільно збільшувалося. 4, Географія адміністративно-територіального поділу ... Кінець XIX-початок XX в.: Новий виток реформ послідував реформи і реакція незабаром після приходу до влади Алек- сандра II і був органічно пов'язаний із звільненням селян. Вони були підготовлені бурхливими дискусіями в російському суспільстві і поширенням ідей громадського самоврядування і земства як його специфічної російської форми. Знаменитий закон 1861 р., що відміняв кріпосне право, містив норми про організацію селянського самоврядування на рівні села і волості, які відтепер управлялися особами, обраними на сходах - у селах безпосередньо, у волості - делегатами від кожних 10 дворів. Волосний старшина і волосне правління займалися не тільки розверсткою податей і рекрутських набором, але і питаннями піклування, землекористування, благоустрою, іншими господарськими справами і навіть володіли деякими поліцейськими функціями. 1 Січень 1864 р. Олександра II підписав Положення про губернські і повітових установах. Для свого часу воно було досить передовим. Вперше земські установи стали 'самостійними в рамках своїх повноважень громадськими інститутами, а не частинами апарату державного управління. Губернія і повіт стали рівноправними в межах своїх компетенцій, а не супідрядними територіальними одиницями. Положення грунтувалося на принципі загального, а не станового представництва. Всі гласні (депутати) губернських і повітових земських зборів були виборними, правда, в результаті не прямої, а багатоступінчастого непрямого голосування від трьох курій - землевласників, переважно дворян, міських обивателів, головним чином, купецтва, і сільських селянських общин. Право голосу мали особи не молодше 25 років. Хоча діяльність земств досить щільно контролювалася владою (губернатор і міністр внутрішніх справ стверджували відповідно голів повітової і губернської земських управ - виконавчих органів, рішення з низки питань, особливо фінансових, вимагали затвердження державними чиновниками), повноваження земств були вельми обширні, і коло їх постійно розширювався, досягнувши до початку XX в. 25 сфер діяльності. Найбільш значних успіхів земства досягли у розвитку народної освіти та охорони здоров'я; в їх роботі брало участь багато подвижників-прихильників ідей служіння народу, про 455 Розділ Політична географія 456 светітельства, громадянської активності. Вони вбачали у створенні земств важливий крок до ухвалення ліберальної конституції і демократизації всього російського З'явилися високопрофесійні фахівці в місцевому управлінні [Зубов, 1998]. У червні 1870 р. прийнято нове і в цілому прогресивне Горо-доеое положення, развивавшее зачатки самоврядування в містах. Воно також грунтувалося на принципі загального, а не станово-корпо-ративного представництва, поділу розпорядчої та виконавчої влади, створивши умови для підйому промисловості і міського комунального господарства. Серйозними недоліками Положення були не тільки значну майнову (податковий) ценз, але організація виборів міських дум за трьома розрядами, визначається за ранжувати списку платників міських податків. Нечисленна група найбільш заможних осіб, які сплачують третину всієї суми, отримувала право брати третину гласних; ті, хто вніс до міської скарбниці наступну третину, також мали право делегувати третину гласних і т, д. У результаті абсолютна більшість городян було позбавлене всякого представництва - не тільки наймані робітники, число яких швидко зростало, а й соціально активні верстви інтелігенції. Однак набір компетенцій міських дум і управ постійно ширився. Як завжди бувало в Росії, за хвилею реформ після вбивства Олександра II народовольцями 1 березня 1881 пішов період реакції. Нові закони, прийняті Олександром III в 1889-1892 рр.., Значно урізали права місцевого самоврядування і були спрямовані на їх перетворення на виконавчі придатки адміністрації губернаторів. Земські службовці стали державними, і їм були присвоєні чиновницькі чини (вельми низькі). Відповідно губернатор міг відтепер призначати і зміщувати земських службовців, припиняти рішення земських зборів і т.д. У містах податковий ценз був замінений драконівським майновим: право обирати міські думи мали менше 1% городян. Скоротилася їх свобода в розпорядженні своїми бюджетами. Рішення дум вступали в силу тільки після їх затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ. Губернатор міг віддати розпорядження, виконання якого оплачувалося містом. Земські збори і міські думи розглядалися урядом як ланка державного управління і все більше перетворювалися на простих виконавців прийнятих ним рішень [Аніміца, 1998]. Єдиної загальнодержавної системи земств так і не було со-Проект закону про земство після довгих поневірянь в Думі 4. Географія адміністративно-територіального 457 трял в Державній Раді. Земські установи були відсутні у волостях. У Сибіру, прикордонних і віддалених губерніях земств не було взагалі. Думи значних міст безуспішно клопотали про надання своїм поселенням статусу повітових земств, посилаючись на майже повну відсутність своїх представників у губернських зборах і явно недостатнє - в повітових. Разом з тим у Росії виникла самобутня система місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу, заснована на глибоких історичних традиціях, хоча російське суспільство не змогло (не встигло?) Реалізувати закладений в ній потенціал демократичного розвитку. Одним з безперечних достоїнств цієї системи була гнучкість - облік етнічних і культурних особливостей населення, що склалися в специфічних географічних умовах структури господарства і т.д. Адміністративно-Територія Російської імперії територіальний поділ продовжувала майже безперервно рас- Росії на початку XX в. ширятись. У неї в XIX в. були вклю- чени частина нинішнього Північного Кавказу, Закавказзя, Середня Азія, лівобережжя Амура. Природно, на нових територіях формувалися нові губернії, краю, генерал-губернаторства і намісництва, делившиеся на області. До складу Росії увійшли Бухарское і Хівинське ханства. Зростала кількість адміністративних одиниць, уточнювалися їхні межі, але при цьому адміністративний поділ центральній частині залишалося досить стабільним [Тархов, 2000]. До 1913 р. в Російській імперії налічувалося 77 губерній, в тому числі 49 - керованих по Загальному установі, 4 - сибірських, 10 - царства Польського, 7 - кавказьких і 8 - фінляндських; 18 областей, з них 5 - кавказьких, 3 - туркестанських , 5 - «степових», 4 - сибірських, Закаспійська і Війська Донського, один округ у складі Кавказького краю (Закатальский) і острів Сахалін, а також 4 міста, що не входили до складу губерній і виділені в градоначальства - Петербург, Одеса, Севастополь, Керч-Єнікале. У Польщі та Фінляндії на базі їх конституцій і законодавства виникли особливі системи місцевого самоврядування. У прибалтійських губерніях поряд з загальноросійськими продолжа Розділ II, Політична географія Чи діятиме традиційні корпоративні та місцеві установи. Народи Середньої Азії, Закавказзя, Сибіру і Далекого Сходу мали власні традиційні органи управління та самоврядування, в діяльність яких царські чиновники практично не втручалися. Наприклад, в Хивинском і Бухарском ханствах ще на початку XX в. згідно з місцевими законами і звичаями злочинцям публічно відсікали голови. На багатьох територіях, вже давно увійшли до складу російської держави, також склалися особливі моделі місцевого управління. Наприклад, в козачих регіонах приймалася до уваги прихильність людей до демократичних методів управління, широке поширення колективного (юртового) землекористування, специфіка побуту і культури. Вищі чиновники козацьких областей і округів (відділів) призначалися військовим міністерством, але на рівні станиць і хуторів козаки самі обирали отаманів і головним органом місцевої влади були сходи - ~ козачі кола. На Уралі земства були слабо розвинені і поряд з загальноросійської адміністрацією існували адміністративні горнозаводские округу. «Гірські» влади володіли не тільки виробничими, а й адміністративними та соціальними функціями. Цілком зрозуміло, що до початку XX в. АТД в чому неудовлетворяющие вимогам часу. Насамперед, швидке зміцнення етнічної ідентичності економічно найбільш просунутих народів імперії викликало різке невдоволення кордонами губерній, ігнорували етнічні рубежі. Так, компактний регіон розселення татар на Середній Волзі був розділений на п'ять губерній. Розвиток промисловості прискорило зростання центрів вугільно-металургійних районів, міст з відав економіко-географічним положенням (у гирлах річок у портів, на перетині магістралей тощо), далеко не всі з яких були губернськими столицями. Наприклад, торгово-промисловий і портовий центр Ростов-на-Дону сильно обігнав столицю Області Війська Донського Новочеркаськ, який залишався містом купців, чиновників і студентів, а текстильний Іваново-Вознесенськ не уступав у розвитку губернському Володимиру. Часткові зміни сітки губерній на околицях держави відбувалися, але з політичних і інших причин вони були явно не достатні, щоб адаптувати систему АТД до соціальних і економічних потребам часу. Назріли великі зміни, реалізовані вже в радянський період, 458 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... 459 Радянський період: боротьба Перші десятиліття радянської їла- галузевого та територіального сти стали періодом майже неперервним-принципів управління ної експериментів з АТД, при- покликаним відповідати новій організації місцевої влади за посередництвом Рад, які замінили земства та інші інститути колишньої влади. Еволюція АТД стала результатом боротьби між прихильниками територіального та галузевого принципів управління і являло собою чергування хвиль укрупнення і нового дроблення регіонів. Його теоретичною основою стала панувала довгі роки серед фахівців ідея про те, що оптимальне АТД має грунтуватися на ієрархії об'єктивно існуючих економічних районів різного порядку, яку потрібно виявити. Критеріями були комплексність і взаємодоповнюваність структури господарства різних частин району, наявність природних ресурсів та інших передумов розвитку в майбутньому. Думали, що в цьому випадку будуть створені найкращі умови для керованості території і зручності для людей. Як бачимо, ще задовго до появи праць західних географів радянські фахівці, хоча і в іншій формі, фактично прийшли до ідеї суміщення адміністративних кордонів з рубежами простору діяльності населення. Неважко помітити, що принципи радянського АТД відповідали концепції керівної ролі партії в сферах суспільного життя. Саме тому радянське АТД прийняло тотальний характер: більшість державних і громадських структур, крім армії і державних монополій зразок залізної дороги, цивільної авіації і т.д., будувалося у відповідності з ієрархією АТД і партійних комітетів: область (край, автономна республіка) - місто - район. Зрозуміло, що суспільство легше контролювати з «природних» або спеціально створюваних (в районах нового освоєння) адміністративних центрів. В адміністративному районуванні бралися до уваги також етнічна структура розселення і політичні міркування - наявність міських, особливо промислових центрів, покликаних грати керівну роль стосовно сільській місцевості. При цьому економічним критеріям мав належати пріоритет. Однак на практиці все виглядало трохи інакше, ніж в теорії. Розділ І. Політична географія 460 Після нетривалого періоду військового комунізму, зазначеного виключної централізацією державної влади, був узятий курс на зрощування державної влади з громадським самоврядуванням в особі Рад, які ставали посередниками між наркоматами, центральною владою та населенням. Перехід до НЕПу був неможливий без певної децентралізації. В еволюції АТД в радянський період виділяється шість етапів. - Перший етап (с1917 р. і приблизно до 1924 р.) розвитку радянського АТД та місцевої влади був ознаменований насамперед утворенням більшості національно-державних утворень. Це був час численних злиттів і нових розукрупнення щойно створених республік. У 1924 р. замість повітів було засновано район як. базова адміністративна одиниця, через яку повинна була здійснюватися «диктатура пролетаріату» - керівництво всією життям суспільства - як виробничої, так і іншими сферами діяльності. На цьому рівні повинні були бути зосереджені основні організаційні функції партії. Одночасно відбувалося поступове розукрупнення царських губерній за рахунок виділення регіонів з переважанням національних меншин або етнічно строкатою населенням і промислових областей, Старі губернії співіснували з радянськими областями. - Другий етап (1924 - 1930 рр..) Характеризувався спробою створення великих країв на основі економічних районів. XII з'їзд партії прийняв рішення про перехід до триланкової адміністративному районування - область, округ, район. Експеримент із створенням таких країв почався з Уралу і Північного Кавказу. На Уралі з п'яти колишніх губерній була утворена Уральська область, делівшаяся на 16 округів, 205 районів і 984 волості. Північний Кавказ був об'єднаний в кордонах краю, делівшегося на сім автономних областей і 15 округів. Продовжувалася поступова ліквідація губерній, повітів і волостей. До 1926 вже цілком сформувалася система партійно-державного керівництва територіями через систему місцевих рад, які отримали свої бюджети. У січні 1929 постановою ВЦВК все ще залишалися до того часу губернії були ліквідовані і перетворені в краю та області. Всього в районах з відносно однорідним російським населенням було створено шість великих областей, по території значно перевищують нинішні, а в районах, що включали більш-менш компактні ареали наці- 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... меншин - сім країв, подразделявшихся на АРСР, автономні області та області. Деякі АРСР становили особливі державні утворення. У тому ж році Сталін фактично здійснив державний переворот, в результаті якого остаточно утвердився режим його одноосібної влади. Він побоювався надмірного впливу керівників настільки великих і економічно потужних територіальних одиниць, як, скажімо, Уральський край. Крім того, при настільки великих і тому більш самостійних адміністративних одиницях важче було акумулювати в центрі кошти, необхідні для форсованої індустріалізації. * Третій етап, що тривав з 1930 р. до початку Великої Вітчизняної війни, став періодом централізації влади, мобілізації коштів для реалізації амбітних планів розвитку важкої і воєнної промисловості, зміцнення галузевого принципу управління і, відповідно, розукрупнення країв. Саме на цьому етапі була утворена велика частина нині існуючих російських областей. Ці зміни йшли поступово, але певний їх етап ознаменувало прийняття в 1936 р. нової Конституції, яка передбачала в РРФСР 17 АРСР. Нею було скасовано в РРФСР сім країв, замість яких засновано багато областей. Кардинальні зміни відбувалися і на більш низьких рівнях АТД. У 1930 р. було вирішено відмовитися від округів і замінити їх районами (крім малонаселених віддалених територій). Одночасно райони були розукрупнені, і їх число в 1937 р. склало більше 3300. Водночас колективізація викликала, навпаки, укрупнення волостей: частина з них скасовувалася, інші перетворювалися на райони. У тому ж 1930 р. були прийняті постанови ЦВК СРСР, в чому визначили сучасну структуру місцевої влади в Росії. Поради в містах з населенням більше 50 тис. і деякі менш великі, але важливі центри знайшли самостійність і були підпорядковані безпосередньо республіканським ЦВК, крайовим або обласним виконкомам. До деяких з них були при цьому приєднані і навколишні більш дрібні міста, селища і сільські території, якщо вони були традиційно тісно пов'язані. Міста служили ринками збуту сільськогосподарської продукції, а їх установи обслуговували населення навколишніх селищ. Д деяких випадках сільський район зберігався, але підпорядковувався міській Раді, в інших зберігалися і міський, і районний Поради, причому підпорядковувався районному. У 1930 р. були введені перші обмеження на прописку і ли- 461 Розділ Політична географія 462 пересування сільських жителів, що повинно було закріпити їх за своїми селами. У 1931 р. було прийнято постанову, регулировавшее діяльність сільрад. Завершилося зрощування Рад з партійно-державним апаратом. Відділи виконкомів ділилися на дві категорії: безпосередньо підлеглі голові (їх діяльність стосувалася організації діяльності місцевої влади) і подвійного підпорядкування - голові («по горизонталі») і відповідним відділам визшестоящіх рад та галузевим міністерствам («по вертикалі»). До другої категорії відносилося більшість відділів, у тому числі відали плануванням і фінансами. - Четвертий етап (1941 - 1957/58 рр..) Став часом великих змін для багатьох національно-державних утворень, пов'язаних з депортацією їх титульного населення сталінським режимом (1941-1944 рр..), Ліквідацією частини з них (Кримської і Чечено-Інгушської АРСР), перетворенням або зміною меж інших. Це був також період нових розукрупнення областей. Так, Карачаєво-Черкеська АТ перетворилася після депортації карачаївців в Черкеську АТ у складі Ставропольського краю, а частина її території була передана Грузії. Частина території Чечено-Інгушської АРСР увійшла до складу новоствореної Грозненської області, що включила також Шелковський і Надтеречний райони Ставропольського краю, населені переважно козаками. Інші частини були поділені між Дагестаном, Північною Осетією і Грузією. Чеченські і інгушські топоніми були замінені російськими, осетинськими та грузинськими. Північній Осетії був, зокрема, переданий весь місто Орджонікідзе (Владикавказ), до війни колишній єдиною в Радянському Союзі загальної столицею Північної Осетії і Чечено-Інгушетії. У 1957 р. репресовані народи були реабілітовані, і їм було дозволено повернутися на батьківщину. Однак територіальна реабілітація була далеко не повною. Чи не була відновлена державність німців Поволжя кримських татар, а кордони відновлених автономій не скрізь збіглися з довоєнними, що послужило причиною кривавих конфліктів у пострадянський період, наприклад, між Північною Осетією і Інгушетією з приводу Приміського району неподалік Владикавказа. Населені чечен-цями-ауховцамі Хасавюртського і Новолакське райони, що нині входять до Дагестану, куди були насильно переміщені лакці, в 1999 р. стали ареною війни між вторгшимися туди чеченськими формуваннями і федеральними військами. 4, Географія адміністративно-територіального поділу ... 463 Четвертий етап відзначений також подальшим розукрупненням російських областей і зміцненням вертикалі управління, особливо в роки війни. У 1943-1944 рр.. в РРФСР було створено 14 нових областей. На Далекому Сході сформували Магаданську область, якій передали Чукотський АО, а Амурську область вивели з Хабаровського краю. У 1954 р. утворили відразу п'ять областей (Арзамаському, Балашовском, Білгородську, Кам'янську і Липецьку). Проте вже в 1957 р. Арзамаська, Балашовська, Каменська, а також Великолукская область були ліквідовані, оскільки їхні центри виявилися занадто слабкі, щоб виконувати функції обласної столиці. На відміну від них в Липецьку саме в ці роки розгорнулося будівництво найбільшого металургійного комбінату, що різко прискорило його зростання. Успішно розвивався і Бєлгород. Тоді ж, в 1952-1953 рр.., Був поставлений досвід з введенням обласного поділу в Татарії і Башкирії (а також у ряді союзних республік), але новонароджені області виявилися занадто невеликі і їх швидко скасували. У 1956 р. стала самостійною Камчатська область з Коряцький АТ. - Головним змістом п'ятого етапу {1957/58-1965 рр..) Була спроба часткового переходу на територіальний принцип управління економікою і освіти раднаргоспів. Перекоси в соціальній сфері змусили керівництво країни знову замислитися про переваги територіального принципу управління і децентралізації деяких повноважень, що мало сприяти пожвавленню виробництва товарів народного споживання, послуг і в цілому підйому рівня життя. Раднаргоспи (ради народного господарства) були утворені спочатку в межах економічних районів для управління великою промисловістю і будівництвом (до 1962 р. Однак країна знову почала відставати у розвитку найважливіших галузей промисловості, без яких не можна було домогтися військової паритету з Заходом - хімічної, електронної. Знадобилося нове напруження зусиль, концентрація коштів, можлива в той час тільки в умовах галузевого управління. Сме Розділ Політична географія 464 нилось керівництво країни, і експеримент з совнархозами був припинений. Він, однак, практично не був пов'язаний із зміною числа і меж ATE першого порядку: відбувалися зрушення носили приватний характер. На цьому ж етапі тривало розпочате трохи раніше (в 1954 р.) укрупнення районів, число яких скоротилося в 2,4 рази. У сільській місцевості в результаті колективізації реальними господарями стали не сільради, а колгоспи і радгоспи, головні і часто єдині роботодавці та розпорядники Фінансовим мі і матеріальними ресурсами. Хвиля укрупнення колгоспів цілком закономірно викликала і кампанію з укрупнення сільрад, число яких зменшилося в 1,8 рази. На п'ятому етапі (1965-1991 рр..) АТД в цілому стабілізувався. Панував і зміцнювався галузевий принцип управління. Що відбувалися в АТД зміни носили приватний характер і торкалися лише середньоазіатські республіки, в яких швидко зростало населення. Вносилися також коригування у внутрішньорегіональної адміністративний поділ: в РРФСР повільно, але безперервно збільшувалося число районів. Наприкінці 1980-х років РРФСР ділилася, крім автономних республік, автономних областей, країв, областей і міста Москви, на більш ніж 1830 адміністративних районів, 1030 міст, близько 400 міських районів, 2200 селищ міського типу і більш ніж 23 тис. сільських рад . Жорстка вертикальна система керівництва економікою входила у все більшу суперечність із завданнями комплексного та збалансованого розвитку регіонів, раціонального використання природних, матеріальних і трудових ресурсів, підйому рівня життя громадян, охорони навколишнього середовища. Господарство було орієнтоване на досягнення оптимальних умов діяльності окремих галузей, а не суспільства в цілому. Галузеві міністерства прагнули скоротити свої витрати. Оскільки керівник великого відомства мав, як правило, більшу політичну вагу і вплив, ніж перший секретар обкому і вже тим більше голова облвиконкому, то господарські рішення приймалися в інтересах відомств, а не територій, Кожне міністерство, як велике феодальне господарство або приватна компанія, прагнуло до автаркії і, замість того щоб організувати кооперацію, розвивало всередині своєї системи всі допоміжні виробництва. Воно орієнтувалося не так на комплекс- 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... переробку сировини, а витяг тільки тих компонентів, за виробництво яких несло відповідальність, прагнуло розмістити нові потужності там, де вони могли бути швидко освоєні, де вже були кадри, інфраструктура і т.д. В результаті виникали такі жахливі осередки забруднення навколишнього середовища, як, наприклад, комплекс нафтохімічних виробництв в Уфі, Маючи в своєму розпорядженні набагато більшими в порівнянні з місцевими властями ресурсами, міністерства були зацікавлені в нарощуванні виробництва, а зовсім не в будівництві житла і соціальної інфраструктури, завжди залишався для нього другорядним завданням (так званий залишковий принцип). Про слабкість Рад у порівнянні з відомствами красномовно говорить той факт, що місцевій владі належала всього чверть житлового фонду міст, тоді як міністерствам - близько половини. Фінансова база місцевих Рад залишалася обмеженою і не змінювалася протягом десятиліть: так, частка всіх самостійних місцевих бюджетів в державному бюджеті СРСР становила в 1940 р. 17,2%, 1950-му -16,0%, 1975-му - 17,9 %. Якщо на рівні областей або найбільших міст місцева влада ще розташовували певними можливостями для маневру ресурсами, то в інших містах і районах керівництво могло розташовувати головним чином дотаціями, які виділяються їм «зверху», з яких складалося 2/3 бюджету, що сковувало їх ініціативу і породжувало утриманські настрої [Аніміца, Тертишний, 1998]. Партійно-державне керівництво усвідомлювало цих вадах управління і періодично робило спроби підвищити ролі місцевих Рад як господарів території та координаторів діяльності підприємств союзного і республіканського підпорядкування, активізувати ініціативу знизу. При цьому, однак, не йшло і мови про принципові реформах адміністративно-командної системи, тому що приймалися заходи носили в основному паліативний характер. Місцеве самоврядування У період між груднем 1991 р. і та адміністративно-грудні 1993 р. розвиток АТД і територіальний поділ місцевого самоврядування в Росії в пострадянській Росії: визначалося головним чином шляхи та перспективи боротьбою за владу між президен- тской адміністрацією та керівниками Рад. Незадовго до розпаду СРСР, в 1990 р. підвищило свій статус більшість автономних утворень і був прийнятий со- 30 - 2659 465 Розділ II. Політична географія тримав для того часу багато новацій закон «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР». Після серпневого путчу 1991 р. глави адміністрацій країв і областей стали призначатися президентом РРФСР (пізніше - РФ), а вони, в свою чергу, призначали голів міст і районів. Таким чином, з політичних причин була знову укріплена загальнодержавна вертикаль виконавчої влади. У результаті спроби перевороту в 1993 аж до вступу в силу прийнятої на грудневому референдумі Конституції місцевого самоврядування в Росії не існувало, так як Ради всіх рівнів були скасовані. Тим самим була остаточно ліквідована радянська система управління. У той же час система АТД залишилася фактично незмінною. Межі республік, країв і областей у зв'язку з їх перетворенням у повноправні суб'єкти РФ згідно федеративного договору 1992 р., що ввійшов потім до Конституції, Хоча при реформуванні АТД діє золоте правило «якщо можна не міняти, потрібно не змінювати», у сформованій системі накопичилося багато недоліків, і воно, безсумнівно, буде поступово еволюціонувати. Серед недоліків: - ускладненість ієрархічної структури; - нерівноправність адміністративно-територіальних одиниць одного рівня: наприклад, є міста обласного і районного підпорядкування, райони, що підкоряються безпосередньо області, і внутрішньоміські райони у великих містах; - надмірна дробность і порушення в багатьох випадках оптимального співвідношення в чисельності адміністративних одиниць різних ієрархічних рівнів; - слабкість багатьох районних центрів і навіть центрів суб'єктів федерації. На 1 січня 2000 р. в РФ налічувалося 1087 міст, 2022 селища міського типу, 24 307 сільських рад, сільських округів і волостей, 1868 районів і 325 міських районів і округів. Якщо в середньому на один суб'єкт РФ (крім Москви і Петербурга) припадає 21 адміністративний район і 7 міст обласного підпорядкування, то в Московській області, наприклад, налічується 39 районів і 55 міст обласного підпорядкування (в сумі 466 4. Географія адміністративно-територіального 467 94 одиниці - багаторазово більше оптимальних 10-15), в Башкортостані - 74, Алтайському краї - 71, Краснодарському краї - 66 і т.п. Природно, що при такому різноманітті адміністративно-територіальних одиниць вони різко відрізняються за всіма соціально-економічними параметрами. Посилюється мозаїчність соціально-економічного простору, удорожается управлінський апарат. У малопотужних районах зважаючи фінансової та кадрової слабкості завідомо утруднено розвиток місцевого самоврядування. У сучасній Росії внутрішньорегіональні відмінності часто набагато більше міжрегіональних. Тільки 40% райцентрів володіють статусом міста, а в більш ніж половині райцентрів налічується менше 10 тис. жителів, чого явно недостатньо для виконання адміністративних функцій навіть на рівні району. У ряді регіонів міст серед райцентрів ще менше [Акименко та ін, 1996]. АТД нині - прерогатива суб'єктів федерації. Деякі з них вже встановлюють свій розподіл, відмінне від успадкованого радянського, існуючого в більшості республік і областей. Наприклад, у Свердловській області введені округу як проміжна ланка між областю, містами і районами. Однак потрібні загальноросійські законодавчі рамки реформ внутрирегионального АТД, інакше країна може зіткнутися з труднощами через різнобій у числі, рівні і компетенціях адміністративно-територіальних одиниць. З цих та багатьох інших причин для нинішнього, сьомого етапу досі характерна невизначеність. З одного боку, в чинній Конституції прямо записано, що місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади. У серпні 1995 р. прийнято закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Він не пов'язує територіальну організацію місцевого самоврядування з АТД, але й не виключає таку ув'язку. Іншими словами, закон грунтується на «поселенської», а не адміністративно-територіальному принципі місцевого самоврядування. Введено поняття «муніципальне утворення»: їм може бути район, волость, село, група сіл, мікрорайон або житловий комплекс в місті. Муніципальне утворення має власність, бюджет і виборні органи. Розділ / /. Політична географія З іншого боку, дискусії про державний устрій Росії, що почалися в переломні роки (1990-1992), тривають, а в деякі періоди (наприклад, у зв'язку з обранням нового президента в 2000 р.) навіть активізуються. Деякі їх учасники переконані, що Росії самоврядування взагалі не потрібно. У таких суб'єктах РФ, як Татарстан і Удмуртія, дія закону про місцеве самоврядування необгрунтовано поширюється тільки на сільські населені пункти. Формування міжрегіональних асоціацій регіональної взаємодії, а потім федеральних округів, поряд з підсумками дискусій останніх років, показує: не виключено, що «маятник» еволюції російського АТД продовжить свій рух. На черзі - хвиля укрупнення або створення «над» - або «міжрегіональних» адміністративних одиниць - можливо, ними стануть освічені в 2000 р. федеральні округи. Як би то не було, досвід свідчить, що середній розмір одиниці основного поділу в Росії коливався навколо якихось «природних» оптимальних значень, що, ймовірно, пов'язано з транспортною проникністю простору і конфігурацією системи великих міст. Не випадково настільки стійко АТД Європейської частини Росії: 42 старі губернії в тій чи іншій формі (області, краю, АРСР або нинішні республіки) існували і в радянський період, і після розпаду СРСР, продовжуючи більш ніж 200-річні традиції своїх попередників [Тархов, 2000]). У світовій практиці накопичений багатий досвід адміністративно-територіальних перетворень, вироблені деякі їхні принципи, які можна сформулювати наступним чином. - Суміжність. Одиниці АТД повинні битьсмежнимі: «острівців», віддалених від основної території коридорами або природними бар'єрами, далеко видатних виступів не повинно бути зовсім або вони повинні бути зведені до мінімуму. - Компактність. Одиниці АТД повинні мати компактну форму, - Пропорційність. Число одиниць АТД кожного рангу має вписуватися в «коридор оптимальності»; відмінності їх по території, чисельності населення, господарському потенціалу не повинні бути занадто великі, але разом з тим АТД повинно відповідати ступеню освоєності і щільності населення території. 468 4. Географія адміністративно-територіального 469 - Наступність. Межі АТД повинні по можливості не порушувати сформованих кордонів, що зберігає інфраструктуру, в тому числі систему комунікацій, забезпечує порівнянність інформації. - Відповідність ідентичності. Завідомо штучні кордони, що не зважають з історичними традиціями та культурними відмінностями, будуть відкинуті населенням і завдадуть шкоди соціальній стабільності. З цього випливає, що будь-які реформи можуть бути ефективними тільки тоді, коли проводяться демократичним шляхом (у тому числі шляхом «саморайонірованія» - населення). - Необхідність «критичної маси». Одиниці АТД повинні бути досить «потужними», щоб забезпечити фінансову базу місцевому самоврядуванню, а населення - належним набором послуг. У країнах з більш розвиненою соціальною та транспортною інфраструктурою адміністративний центр може розташовуватися не в головному центрі. Для Росії та багатьох інших, особливо враховуючи традиції централізму, «критичну масу», тобто матеріальну можливість виконувати управлінські функції, повинен мати і адміністративний центр. - Взаємодоповнюваність, В одиницях АТД, особливо вищих рангів, повинні бути дотримані пропорції між багатими і бідними районами, вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з диверсифікованими функціями. Це має сприяти територіальної справедливості, забезпечити більш рівну доступність соціальних послуг, підвищити кри-зісоустойчівость господарства. - Гнучкість і адаптивність, АТД має порівняно легко пристосовуватися до змін у суспільстві - зрушенням в технологіях, економіці, розселенні, споживанні, враховувати і зміни в територіальній структурі господарства - наприклад, хід освоєння нових районів. Один з головних уроків вивчення реформ АТД складається у вкрай обережне ставлення до проектів всяких змін адміністративних кордонів. Опрацювання цих проектів з географічної точки зору грунтується на: - аналізі історії зрушень у ЛТД за тривалий період, стійкості конкретних ділянок сучасних адміністративних кордонів, виявленні «острівців» тяжіє до головним центрам тер Розділ II. Політична географія 470 ритории, ніколи не міняла свою адміністративну належність, стійкості виконання адміністративних функцій містами, тобто природно-історичної основи адміністративного районування; - вивченні сіток відомчого поділу країни (військових округів, залізниць, округів з управління енергогосподарством тощо), сукупність яких відображає реальний господарське, транспортне та соціальне членування території; - зіставленні наявних сіток галузевого й інтегрального економічного, соціального та інших видів районування; - вивченні ареалів тяжіння найважливіших міст - в першу чергу трудових та інших поїздок населення; - аналізі соціально-культурної оснащеності міст різного рангу для виконання функцій адміністративних центрів у вузлових районах; - вирішенні комплексу соціально-географічних завдань, що включає виявлення культурно-географічних відмінностей в країні, регіоналізму, відмінностей в умовах і рівні життя, бар'єрності існуючих адміністративних кордонів та ін Навряд чи можна сумніватися, що зміцнення економіки країни змусить якщо не в загальнодержавному масштабі, то на рівні суб'єктів федерації більш активно звернутися до пошуків форм державного устрою і гнучкого адміністративно-територіального поділу, відповідних російським традиціям і світовому досвіду. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.5. Росія: геополітичні потрясіння і хвилі адміністративних реформ" |
||
|
||