| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.3. Стійкість і мінливість адміністративно-територіального поділу: протиріччя між стабільністю адміністративних кордонів і динамізмом суспільного розвитку |
||
|
Системи АТД та місцевого самоврядування мають ще більшим консерватизмом, ніж інші елементи державного устрою. Всякий інститут держави швидко знаходить механізми самовідтворення та саморозвитку. Зростання армії чиновників, зайнятих в управлінні на місцях, пояснюється не тільки об'єктивним ускладненням цієї сфери, розвитком комунального господарства, децентралізацією і розширенням компетенцій місцевого самоврядування, а й бюрократизацією багатьох його ланок. Втім, АТД і має бути стійким. Всяка його ломка чревата великими проблемами для громадян і господарства. Разом з тим відносна незмінність АТД неминуче вступає в протиріччя з прогресом в технології, економіці, соціальній структурі та ідентичності людей. Пошук співвідношення стійкості і динаміки АТД, спадкоємність в еволюції його сітки - непросте завдання. Наростання протиріч між стабільністю АТДіразвітіем суспільства породжується чотирма групами проблем: - урбанізацією і еволюцією вузлових економічних районів; - технологічним прогресом і структурними змінами в економіці; 429 придатні, коли потрібно брати до уваги відмінності в розселенні різних соціальних груп, расові проблеми і т.д. У різних груп населення різні потреби. У США можна, наприклад, розробити оптимальний маршрут шкільних автобусів, підвозять учнів, щоб скоротити час у дорозі і витрати. Але доведеться врахувати, що батьки в благополучних передмістях, швидше за все, будуть активно протестувати проти такої оптимізації, коли дізнаються, що автобус буде підбирати і маленьких жителів гетто. Однакорешеніе, здавалося б, технічних комунальних проблем часто впирається в політику-в «непрохідні» кордони між муніципальними утвореннями або в питання, хто користується соціальною послугою, кому вона повинна бути в першу чергу доступна. Розділ II, Політична географія - змінами в ідентичності (самосвідомості) і потребах людей, їх ставленні до участі в управлінні муніципальними справами; - переглядом ролі держави у вирішенні соціальних проблем, появою нових підходів у його фінансуванні. У країнах різних типів ці проблеми виявлялися по-різному і на різних етапах історичного розвитку, проте, так чи че, вони носять універсальний характер. Розглянемо їх окремо. Урбанізація, Зростання міст привів до виникнення величезних відмінностей в чисельності населення, економічному, а стало бути, і податковому потенціалі низових адміністративних одиниць. У більшості країн Заходу комуни - найстаріші територіальні колективи, де склалися багатовікові традиції общинного самоврядування. Який би малої не була чисельність населення комуни, вона, як правило, зберігає певну, хоча часто і формальну самостійність. Права комун на цілісність їх території вважаються невід'ємними. Територія комуни може бути змінена лише за згодою населення або при схваленні вищестоящих виборних органів. Якщо такого схвалення немає, то необхідно спеціальне рішення вищих законодавчих або виконавчих органів (наприклад, у Франції - Державної Ради). Тому вже на першому етапі урбанізації - «точені» зростання міст-відтік населення з сільської місцевості та її обезлюднення призвели до швидкого зростання числа дрібних комун, зменшення середнього числа їхніх жителів, поглибленню розриву між основною масою дрібних сільських комун і невеликим числом великих і надвеликих міських. До початку 1970-х років близько 80% комун в Західній Європі налічували менше 5 тис. жителів, а більше 65% - менше 1000. У Бельгії понад 2/3, а у Франції - понад 60% комун мають менш 500 жителів. Великі розходження і між осередками АТД більш високого рівня. У найбільшому департаменті у Франції перепис 1999 зареєструвала 2555,0 тис. жителів, у найменшому - Лозер - лише близько 73,5 тис. Зрозуміло, що функції формально рівноправних комун різко різняться. Більше того, дрібні комуни просто не в змозі виконувати покладені функції без співпраці один з одним або з більш великими сусідами. 430 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... Для міських муніципалітетів швидкий приплив населення поставив безліч нагальних проблем, пов'язаних із землекористуванням, будівництвом дешевого житла, інфраструктурою, громадським транспортом, які вимагали великих витрат, і пошуком джерел їх покриття. Концентрація робочих місць у містах привела до появи масових щоденних трудових поїздок, які погіршили фінансові труднощі міст через так званого «еффектаразмазиванія» (spill-over). Проводячи більшу частину дня в місті, митників мігранти користуються його інфраструктурою (наприклад, дотується найчастіше міським транспортом), а податки платять за місцем проживання. У підсумку витрати міського бюджету як би «розмазуються» по великій території, не приносячи очікуваного результату. На етапі субурбанизации міста «виплеснулися» далеко за межі своїх офіційних кордонів, центральні їх частини нерідко деградували, стаючи фокусами концентрації найбідніших верств населення, іммігрантів, національних меншин, молоді, ще не знайшла свого місця на ринку праці. Більш заможні сім'ї переселялися в спокійні і благополучні передмістя, що сприяло поглибленню фінансових труднощів муніципалітетів. Колишні адміністративні проблеми збереглися, але, крім того, загострилася необхідність складної координації діяльності комун і навіть цілих провінцій, чиї території повністю або частково входять до складу єдиної міської агломерації або функціонального вузлового району. Агломерації виявилися розділені між десятками і навіть сотнями адміністративно-територіальних одиниць. У метрополітен-ських ареалах Нью-Йорка і Чикаго їх більше 1000, Філадельфії - близько 850, Піттсбурга - близько 700. У середньому 33 найбільших метрополітенскіх ареалу США були до початку 1980-х років роздроблені на 268 адміністративних одиниць кожен. Великий Мілан включає близько 600 комун. На рис. 17 добре видно невідповідність адміністративних кордонів Стокгольма і реальних рубежів його агломерації. У підсумку рішення, що приймалися в одній частині агломерації, могли зачіпати інтереси жителів іншої без їх згоди. Відбувалося розпорошення коштів через дублювання міських служб, що створювалися «для себе» в різних частинах єдиного міста, знижено- 431 Розділ П. Політична географія
Реальні кордону та адміністративна роздробленість агломерації Стокгольма. 432 4. Географія адміністративно-територіального поділу.,, 28 - 2559 433 ня їх ефективності через недостатні масштабів і обмеження радіуса дії, відсутності загальноміського планування та координації. Через це, в свою чергу, заглиблювалися відмінності в рівні забезпечення населення міськими службами та їх якості, порушувався баланс між потребами населення і фінансовою базою муніципалітету. Крім того, рівень забезпечення населення комунальними послугами залежить і від того, які політичні сили перебувають при владі в кожному муніципалітеті, які відносини вони підтримують з сусідами, межує чи муніципалітет з великим чи малим територіальним утворенням (якщо з великим, то можна підключитися до його мереж, якщо з малими доводиться створювати свої). Соціал-демократи і в цілому ліві сили були (у всякому разі, в теорії) більш схильні збільшувати витрати на соціальні потреби, субсидувати послуги для більш бідної частини населення, тоді як ліберали - вкладати кошти в інфраструктуру. Таким чином, і в чисто політичній сфері, здавалося б, підтверджувалося правило - чим більше адміністративних одиниць, тим більше глибокі соціальні відмінності. На ділі, однак, все виявлялося складніше. Група британських географів провела ретельне дослідження залежності бюджетних витрат англійських муніципалітетів від партійного контролю над муніципалітетами, усунувши при цьому вплив інших численних факторів (демографічної та соціальної структури населення і його доходів та ін.) Виявилося, що рамки, в яких муніципалітет може маневрувати коштами, надзвичайно вузькі: левову частку займають витрати, які практично не піддаються урізання або об'єктивно необхідні (ремонт шкіл, закінчення раніше розпочатого будівництва, виплата боргових зобов'язань тощо). Дослідження показало, що перемога консерваторів або лейбористів на місцевих виборах майже не робить впливу на витрати муніципалітетів на душу населення. Однак більш тонкий аналіз статей витрат може виявляти відмінності в розподілі коштів. Навіть невеликі відмінності в ньому підчас мають значний соціальний ефект. Як би то не було, в епоху субурбанизации вже згаданий «ефект розмазування» доповнився новими аспектами: жителі заможних передмість, що працюють в центральному ядрі агломерації, перетворилися для його влади в багатьох нахлібників, по- Розділ II Політична географія скольку користувалися всіма благами, оплачуваними муніципалітетом, що не компенсуючи це своїми податками Правда, поїздки жителів передмість в центр сприяють зростанню обороту розташованих там підприємств торгівлі та сфери послуг , а тим самим і зростанню стягуються міською владою податків Проте, за підрахунками американських фахівців, кожен житель передмість, що приїжджає на роботу в Нью-Йорк, «коштував» його муніципалітету щорічно 21 тис доларів, а у Вашингтоні - 23 тис (Шомі- на, 1986] Не уникла подібних проблем і Західна Європа Агломерація Брюсселя розташована в трьох районах, фактично перетворилися на суб'єкти федерації, - двомовному районі Брюссель, що складається з 19 комун і охоплює історичне ядро міста, Фландрії і Валлонії Більше половини зайнятих в районі Брюссель щодня приїжджають за його меж Населення Брюсселя довгий час скорочувалася за рахунок виїзду в передмістя найбільш заможної його частини, в тому числі численних чиновників, зайнятих в керівних органах Європейського Союзу та НАТО У столиці концентруються мігранти (їх частка зросла з 16,1% в 1971 г до більш ніж 30% в кінці 1990-х), переважно з країн Магрибу та Туреччини, ч інші малозабезпечені верстви В рез ^ ьтате і середній, і медіанний дохід на душу населення щодо середнього по країні неухильно зменшувався (в 1975 г - відповідно 117,5 і 105,4%, в 1989-м-103,8 і 97,3%) Одночасно далекі передмістя, особливо на півдні агломерації, у Валлонії, ставали ще багатшими Водночас душові витрати брюссельських комун, більш ніж на 1/3 фінансувалися за рахунок комунальних податків, були на 40% вище, ніж у Валлонії, і на 70% - ніж у Фландрії Рівень комунальних податків в районі Брюссель набагато вище, ніж на периферії агломерації (рис 18 і 19) Проведений нами аналіз еволюції доходів населення, рівня місцевих податків - прибуткового і на нерухомість - з 1970 по 1990 г в 59 комунах Брюссельської агломерації показав зростаючу поляризацію доходів і рівня комунального оподаткування Посилення ролі провінції Брабант - проміжного адміністративного рівня між все більш підсилювалися районами і комунами (провінції не є в Бельгії територіальними колективами) - могло б стати виходом з положення Однак через одвічної напруженості у відносинах між франко-і нідерландомовній громадами провінція биларазде- 434 4Географія адміністративно-територіального поділу
Рис. 18. Дохід на душу населення (о) і 1988 г (б) (франків, в цінах в Брюссельській агломерації: 1971 г) 1978 435 г Розділ І, Політична географія 1 менш 3,50 3,50-4,50 4,50 -5,50 понад 5,50
Рис. 19. Частина прибуткового податку на фізичних осіб, що накладається комунами в 1981 р. (а) і 1988 р. (б). 436 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... лена між районами Фландрія і Валлонія. У цих умовах виходом може стати поєднання подальшої децентралізації - послаблення ролі центрального уряду поряд із зміцненням «Європи регіонів» і функцій Брюсселя як столиці ЄС. Субурбанізація на тлі консерватизму сітки АТД закріпила соціальну сегрегацію. У багатьох штатах США мінімальний поріг для утворення територіального колективу - всього 500 жителів. До 1900 р. місто могли досить легко розширюватися за рахунок сільських територій, і в цьому були зацікавлені фірми з торгівлі нерухомістю і будівельні компанії. Проте потім жителі багатих передмість захотіли захистити себе від соціальних катаклізмів міських центрів і зберегти низькі податки, і законодавці практично всіх штатів прийняли норми, різко затруднившие зростання міських територій. До них можуть бути відносно легко приєднані лише території вздовж автострад або навколо обслуговуючого їх аеропорту. Тому міська території росли дуже повільно і іередко набували вигадливу, з відростками і ексклавів форму. Відповідно до законодавства багатьох штатів зміну адміністративних кордонів відбувається лише після схвалення більшістю населення на референдумі. Адміністрації багатих передмість приймають всілякі заходи, щоб зберегти якість життя і запобігти проникненню на їх території бідних верств населення, що неминуче призведе до зниження цін на нерухомість. Так, в частині штату Коннектикут, що входить до агломерації Нью-Йорка, 75% землі входять в зону, в якій можна продавати ділянки не менш ніж у 1 акр. Нерідко регламентується також характер забудови, щоб здорожити її вартість. Здавалося б, розумний принцип наближення середніх шкіл до житла призводить до відтворення соціальної та расової сегрегації, з чим без особливих успіхів намагалися боротися, складаючи такі маршрути підвозу учнів автобусами, які охоплювали «білі» і «чорні» квартали (таунші-пи) [Сох , 1973; Short, 1993; Taylor and Flint, 2000]. У колишніх соціалістичних країнах також виникла невідповідність між справжніми розмірами міста та його офіційними кордонами. Але питання вирішувалося відносно просто: час від часу приймалася постанова про розширення міської території. Так, територія Москви була різко збільшена в 1960 р., коли її рубежі були розсунуті до будувалася Московської кільцевої автодороги (МКАД) і в них включені кілька міст Московської області і великі сільські простору. У 1984 р. 437 Розділ І. Політична географія 438 Москва простягнула свої «щупальця» вздовж деяких магістралей уже і за МКАД, хоча нове збільшення її площі викликало несхвальні відгуки багатьох фахівців, які вважали, що слід було більш інтенсивно використовувати міську територію шляхом виносу непрофільних для столиці підприємств, складів, заміни високовольтних ЛЕП підземними кабелями і т . п. Розширення території міста спричинило подальше збільшення протяжності комунікацій, витрат часу москвичами на поїздки до місця роботи, скорочення лісопаркового захисного пояса. Це рішення трактувалося як перемога лобі столичного будівельного комплексу: простіше і дешевше вести потокове будівництво житла «в чистому полі», ніж маневрувати на обмежених майданчиках, що залишилися всередині міста. На сучасному етапі «контрурбакізаціі» дисперсність розміщення населення і робочих місць ще більше зростає. Все більш цінуються якість навколишнього середовища, особливості міського середовища, характерні для малого міста. Постіндустріальна економіка викликала різке збільшення частки робочих місць на дрібних підприємствах у сфері послуг, у тому числі особливо в так званих виробничих - в консалтингу, дизайні, рекламі, маркетингу, аудиті, пов'язаних телекомунікаційними мережами, і на дому. Епіцентри економічного зростання змістилися у зручно розташовані малі міста та сільські поселення, а також в ділову частину деяких найбільших («світових») міст - центрів управління глобалізується економікою. Все це, з одного боку, утруднило, а з іншого - зробило менш актуальним або, у всякому разі, сильно змінило потреби в координації діяльності сотень і тисяч комун, що входять в вузлові райони навколо великих міст. Більше того, зміни в соціальній структурі жителів і їх зробили страті- гическое планування в рамках великих територій політично неприйнятним. Технологічний прогрес і структурні зміни в економіці. Ми почали розгляд протиріч між тенденціями суспільного розвитку і стабільністю АТД з урбанізації, але очевидно, що характер розселення на кожному історичному етапі пов'язаний з економічними зрушеннями і технологічними інноваціями в промисловості, на транспорті, у зв'язку, торгівлі. На ранньому етапі урбанізації систему поселень в густонаселених районах Європи пов'язували пасажирське залізничне 4. Географія адміністративно-територіального поділу ... ноесообщеніеітромвай. Так, територія Бельгії була пронизана трамвайними лініями, в тому числі міжміськими, що дозволило робочим жити в невеликих містах і сільській місцевості і зберегло традиційне планування міст з будинками в двох-трьох рівнях, оточеними невеликими ділянками. З цим пов'язана і прихильність бельгійців сохраняющимся століттями дрібним комунам. Однак у більшості країн саме на цьому етапі урбанізації росли великі міські промислові агломерації. На хід пізніших етапів урбанізації величезний вплив зробила автомобілізація, що дозволила значно віддалити житло від робочих місць, винести за межі великих міст торговельні та розважальні центри, що змінила моделі споживання і спосіб життя в розвинених країнах. У Центральній і Східній Європі, в тому числі в Росії, автомобілізація почалася набагато пізніше і в менших масштабах. Виробнича і територіальна концентрація промисловості була вище, що, поряд з іншими важливими причинами, сприяло продовженню зростання великих міст, зміцненню структур типу «центр - периферія» в АТД. Сучасний розвиток телекомунікацій ще більше послаблює залежність між розміщенням фокусів економічного життя і розселенням. Зміни в ідентичності і потребах людей і їхнє ставлення до участі в управлінні муніципальними справами. Почуття єдності інтересів, приналежності до територіальної спільності жителів країни, району, міста, місцевості - одна з основ місцевого самоврядування, причому її роль зростає. Від неї залежить зацікавленість у місцевому самоврядуванні, легітимність, а отже, і ефективність діяльності адміністрації. Для нинішньої ситуації в розвинених країнах характерні три тенденції. Зростаючий індивідуалізм, що викликає відчуження людей від великих адміністративних одиниць, прагнення відгородитися від проблем кордонами своїх комун. Представники середнього класу прагнуть жити в соціально однорідних і строго контрольованих ними громадах. Крайнім вираженням такого підходу стали так звані gated communities («громади за воротами») в США - обгороджені з усіх боків поселення, 439 Розділ П. Політична географія 440 в які не тільки обмежується доступ сторонніх (наприклад, не можна в'їжджати на джипах), але регламентуються багато аспектів повсякденного життя. Їх жителі виступають різко проти будь-яких проектів, не пов'язаних з обслуговуванням їх безпосередніх потреб - від промислових підприємств до торгових центрів. Перемагає психологія NIMBY - «not in ту backyard '» («тільки не на моєму подвір'ї!"). Людей все чаші хвилює, що робиться в їх кварталі (neighborhood), а до міста в цілому з його складними проблемами, бідними та бездомними, автомобільними пробками і неадекватною інфраструктурою їм мало справи. ж сприяють зрушення в технологіях надання традиційних муніципальних послуг, їх передача приватному сектору. Іншою стороною медалі є зростання інтересу мешканців ізольованих громад до діяльності низової адміністративної одиниці (більш активну участь у виборах і т.п.); зростання етнічного та регіонального самосвідомості та посилення регіональної ідентичності часто на шкоду національній (державної), що сприяє регіоналізації. Перегляд всього комплексу відносин між людиною і місцевою адміністрацією. Правам особистості все частіше віддається пріоритет е порівнянні з інтересами територіальної спільності, Потреби людей ростуть і, що особливо важливо, постійно диверсифікуються. Органи влади на різних рівнях, як правило, нездатні швидко і адекватно реагувати на зміни у потребах. В епоху «держави загального добробуту» на Заході і при соціалізмі в Центральній і Східній Європі вони звалили на себе відповідальність за багато сфер життя суспільства, і тягар витрат виявилося найчастіше непосильним. Соціальні програми та діяльність комунальних служб приносилися в жертву інтересам політиків і партій, падала їх ефективність. Зараз передбачається, що занадто сильна фінансова залежність місцевого самоврядування від центральної влади, з одного боку, і людей від державних органів - з іншого, пригнічує місцеву і приватну ініціативу, громадську самоорганізацію (низову демократію). У діяльності місцевого самоврядування, зокрема містах, акцент переноситься від прямого контролю над діяльністю різних комунальних служб на створення необхідних умов для прояву приватної чи групової ініціативи у відповідних сферах і регулювання ринку послуг. Це створює передумови для зменшення зайнятих в управлінні та ролі місцевої влади 4. Географія адміністративно-територіального поділу .. взагалі і знову-таки підвищує життєздатність, здавалося б, раніше приречених дрібних комун. Таким чином, суть проблеми адаптації АТД до соціальних змін полягає в тому, що простір діяльності людей в ході швидкого технологічного прогресу безперервно змінюється Це стосується всіх його просторово-часових циклів - щоденних (поїздки на роботу), щотижневих (проведення уїкенда, поїздки в друге житло), життєвих (переїзди, пов'язані із змінами в сімейному стані) та ін Маючи на увазі зростаючу роль телекомунікацій, американський географ Б. Берріназвал наш час епохою телемобільності. Отже, модифікується територіальність людей - самоідентифікація з конкретним місцем проживання, населеним пунктом, районом, їх зацікавленість в місцевому самоврядуванні. Простір діяльності, в якому протікають процеси соціалізації, соціального відтворення людей, в якому вони виступають як споживачі товарів, послуг, міського середовища, - его і є територіальна основа демократичної участі в управлінні. Система адміністративних кордонів, успадкованих від минулих історичних епох або створених на основі технічних і бюрократичних критеріїв оптимального адміністративного районування, відстає від технологічних і соціальних змін - вони або набагато вже простору діяльності (як у великих містах в період субурбанизации), або ширше його. У цьому полягає певна загроза демократії, соціальної стійкості суспільства Тому цілком природно, що думка фахівців з територіальному управлінню і особливо географів довгий час була спрямована на те, щоб в максимально можливій мірі поєднати функціональні межі міських вузлових районів (межі де-факто) з межами адміністративних одиниць (де-юре). Видатний шведський географ Т. Хагерстранда запропонував наблизити адміністративні кордони до рубежів простору діяльності людей, а точніше - просторово-часових циклів, з яких складається їхнє життя. На цих ідеях була заснована американська концепція стандартного метрополітенського статистичного ареалу (СМСа), що обмежує зону, в якій не менше 15% самодіяльного населення працює в центральному місті. На них орієнтувалася реформа АТД у Великобританії, розпочата в 1974 р. - 441 Розділ П. Політична географія 442 одна з найрадикальніших в Європі. Нарешті, на неї багато в чому спиралася теорія адміністративного районування в СРСР і багатьох інших колишніх соціалістичних країнах. Проте відразу було виявлено труднощі застосування цього підходу: неможливість постійного пристосування адміністративних кордонів до реальний соціальним рубежів, труднощі у виборі критеріїв їх визначення. Дійсно, якщо взяти критерій СМСа,] 5% самодіяльного населення - це дуже невелика його частина, і до того ж воно складає тільки 40-60% всіх жителів. Просторово-часові цикли, пов'язані з щоденними поїздками на роботу, - важлива частина діяльності населення, але далеко не єдина. Іншими словами, життєвий простір більшості населення агломерації багато вже кордонів СМСа Якщо дотримуватися адміністративного деле- ня, то можна взяти за основу його кордонів два види діяльності населення - наприклад, трудову і споживання товарів і послуг - але яких? Безумовно, можна вибрати деякі більш-менш природні ліміти, пов'язані з різними потребами людини - наприклад, трудові поїздки зазвичай сходять нанівець за межами ізохрони двогодинної доступності; продукти харчування, предмети першої необхідності купуються неподалік від будинку, школи також не можуть бути розташовані занадто далеко від місця проживання і т.д. Але яким потребам віддати пріоритет - не цілком ясно. Інший підхід до визначення адміністративних меж - виділення приблизно однакових і «оптимальних» за чисельністю населення територіальних осередків, але його застосування наштовхується на ту ж проблему пошуку критеріїв. У більшості європейських країн в основному зберігається АТД, що склалося в результаті хвилі реформ АТД, що пройшли по всій Європі в 1970-х - початку 1980-х років. Деякі зумовили їх фактори актуальні й сьогодні. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.3. Стійкість і мінливість адміністративно-територіального поділу: протиріччя між стабільністю адміністративних кордонів і динамізмом суспільного розвитку" |
||
|
||