| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Суб'єкти, які залучають до відповідальності. Види та критерії підвідомчості адміністративно-деліктних справ |
||
|
Чітке розмежування компетенції органів держави необхідно для ефективного здійснення всіх його функцій. На XXV з'їзді КПРС підкреслювалося, що суть організаційних питань полягає в тому, щоб кожен, маючи для цього необхідні права і несучи в їх межах всю повноту відповідальності, займався своєю справою 1. У сфері зміцнення законності, охорони соціалістичного правового порядку точний розподіл компетенції органів, наділених юрисдикційними повноваженнями, надзвичайно важливо для організації застосування адміністративних покарань та здійснення суб'єктивних прав і обов'язків з нагляду за правозастосуванням, з оскарження стягнень та т . п. Юрисдикційні повноваження у сфері адміністративної відповідальності здійснюються органами адміністративно-виконавчими, судовими та громадськими, а суб'єктами права покарання є: адміністративні комісії, які утворюються і діють на підставі Положення про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, --- л; 1 Див: XXV з'їзд Комуністичної партії Радянського Союзу. Стенографічний звіт, т. 1, с. 85. 5 «2129 > 130> міських, сільських, селищних Рад народних депутатів; посадові особи - представники адміністративно-виконавчих органів, яким надано ст. 13 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 21.06. 1961 р. і ст. 12 Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15. 12. 1961 «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку» право адміністративного переслідування без звернення в адміністративні комісії; сільські (селищні) Ради народних депутатів, їх виконкоми в порядку ст. 13 згаданого Указу від 15. 12. 1961 р. у редакції Указу Президії Верховної Ради УРСР від 26.03. 1971 і ст. 24 Законів про сільських (селищних) Радах народних депутатів УРСР '; народний суд в повному складі або народний суддя одноособово; товариський суд на підставі Положення про товариські суди Української РСР 2; комісія у справах неповнолітніх при виконкомах районних і міських Рад; правові (головні правові) інспектори праці та технічні (головні технічні) інспектори праці3. Розгалужена система органів, наділених юрис-дикційна повноваженнями, зумовлює потребу розмежування компетенції в цій сфері. Засобом вирішення цієї задачі і є інститут підвідомчості адміністративних справ. Одна частина утворюють його норм відноситься до матеріально-правових галузей, інша - до обслуговуючим їх процесуальним. Це і дає підставу розглядати підвідомчість в окремому розділі в якості міжгалузевого інституту. У широкому сенсі підвідомчість означає від-носимо конкретної справи або їх суми до ведення певного державного органу, громадської організації, посадової особи відповідно до виконуваних ними функцій. J Див: Відомості Верховної Ради УРСР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178. 2 Т а м же, 1977, № 14, ст. ст. 132, 133. 8 Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю та правил про охорону праці».-Відомості Верховної Ради СРСР, 1976, № 42, ст. 584. 130 > 131> Підвідомчість, компетенція, правосуб'єктність - категорії взаємопов'язані і в різних аспектах характеризують адміністративно-деліктне відношення, правової статус його суб'єктів. Правосуб'єктність дає уявлення про правове становище суб'єкта відповідальності, компетенція - про правові властивості суб'єкта покарання, а підвідомчість характеризує правові властивості тих і інших в момент здійснення функції адміністративної юрисдикції та пов'язаних з нею владних повноважень. На відміну від підвідомчості, призначення якої - сприяти розмежуванню компетенції адміністративних або громадських органів (їх посадових осіб) у справах про проступки, її різновид? - Підсудність * служить цілям розмежування компетенції між різнорідними або однорідними судовими органами і забезпечує встановлення характеру, меж вирішення тих чи інших категорій адміністративно-судових справ. Значна кількість помилок, що допускаються юрис-дикційна органами при визначенні підвідомчості справ, вказує на деяку недосконалість регулюють її правових норм. Приміром, ні Укази про штрафи 1961 р., ні Положення про паспортну систему в СРСР 1, ні Положення про адміністративні комісії УРСР не уповноважують їх розглядати справи про паспортні порушеннях. Проте комісії беруть справи цієї категорії до виробництва, нерідко допускаючи грубі помилки в дозволі їх. Адміністративна комісія при Дніпровському райвиконкомі (м. Київ), наприклад, розглядаючи матеріали про порушення паспортного режиму гр. Літвец і Разбодзій, що складаються у фактичних шлюбних відносинах, постановила рішення, що зобов'язує гр. Літвец в термін до 1.06. 1976 зареєструвати шлюб з Разбодзій. Ряд питань підвідомчості адміністративних матеріалів чинним законодавством взагалі не врегульоване. Ні цивільне, ні адміністративний * Законодавство, правова наука і судова практика вживають поняття «підсудність» і «підвідомчість» як синоніми, нерідко надаючи їм одне і те ж правове значення - (див., наприклад: ст. 24 ЦПК УРСР). 1 Див: СП СРСР, 1974, № 19, ст. ст. 109, ПО. 5 * 131 > 132> законодавство не регламентують підвідомчості справ про відшкодування збитків при притягнення до адміністративної відповідальності. Одні судді в постанові про застосування покарання обумовлюють стягнення збитків з порушника, інші - взагалі не розглядають питання про повернення майна або відшкодування збитків власнику. Не регламентований спосіб відшкодування заподіяної шкоди при дрібних крадіжках, марнотратне витрачання електро-і теплової енергії, порушення правил охорони природи і т. п. У якому порядку: в окремому позовному провадженні, в суді або суддею одноособово або в якомусь іншому органі адміністративної юрисдикції має вирішуватися це питання? Є випадки неправильного визначення підвідомчості адміністративних комісій при виконкомах сільських (селищних) Рад, коли вищі Поради в порушення п. Е ст. 24 Законів про сільських (селищних) Радах народних депутатів Української РСР у загальнообов'язкових рішеннях не передбачають їх право застосовувати санкції '. Тим самим ігнорується одна з цілей законів про ці Радах - наблизити «адміністративний суд» до населення. Має місце й інша крайність, коли адміністративним комісіям при виконкомах сільських (селищних) Рад надають право накладати штрафи за порушення правил охорони державних меліоративних систем та гідроспоруд, ліній електропередач і т. п., хоча законодавство не надає їм цих повноважень. Недосконалість законодавства іноді створює умови і для сперечання - різнодумства двох або декількох (судових або судових і адміністративних) органів про підвідомчість справ. Сперечання можуть виникнути між народним суддею і начальником міліції при вирішенні питання про підвідомчість справ про дрібне хуліганство, між товариським судом і народним суддею, визнають одне і те ж справа собі підсудним (неосудним). Практично сперечання про підсудність виключаються лише для адміністративних справ, переданих народному судді в порядку ч. 3 та 4 ст. 43 Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік (ст. 51 КК УРСР). 1 Див: Відомості Верховної Ради УРСР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178. 132 > 133> Серцевиною системи юрисдикції у справах про проступки є адміністративні комісії при виконкомах. Ці органи були створені наприкінці 20-х - початку 30-х років у вигляді комісій по накладенню адміністративних стягнень при міськ (рай) радах та райвиконкомах. Типове положення про ці органи передбачало, що основою їх діяльності є застосування адміністративних покарань за порушення обов'язкових постанов Рад і виконкомів, тобто актів колегіального походження '. Дана властивість актів і зумовило підвідомчість цих справ колегіальним органам, створюваним у складі членів адміністративно-правових секцій виконкомів, депутатів, представників колгоспів і груп бідноти 2. У сучасних комісіях посилені колегіальні початку, вони утворюються з числа депутатів Рад та представників громадських організацій, спираються на широкий актив трудящих. Однак не слід вважати їх громадськими органами. Прихильники суспільної природи адміністративних комісій посилаються на те, що ці органи в основному формуються з числа депутатів, представників громадськості, функціонують в неробочий час, на безоплатних засадах 3. Але значно більше аргументів на користь державної природи комісій, які утворюються органами державної влади і в порядку, наближеному до порядку освіти відділів та управлінь виконкомів. Вони, подібно іншим підрозділам при виконкомах, утворюються на строк повноважень відповідної Ради (тобто фактично це тимчасові органи) і працюють під безпосереднім керівництвом вищого органу державного управління на даній території - виконкому Ради. Адміністративні комісії наділені державно-владними повноваженнями для виконання функцій державного ж характеру - - адміністративної юрисдикції. Вони очолюються одним з керівників виконкому, який при цьому діє в порядку виконання прямих посадових обов'язків. Подібно органам державного управління, володіють організаційною самостійністю при впливі 1 Див: Бюлетень НКВС, 1929, № 41, с. 762-7S3. 2 ЦГАОР УРСР, ф. 1, оп. 7, д. 157, л. 7. 3 Див, наприклад: Банних М. П. Комісії виконкомів місцевих Рад. М., 1968, с. 6-10. 133 > 134> на зовнішнє середовище. Матеріально-технічне забезпечення комісій (приміщенням, бланками документів і т. п.) лежить цілком на виконкомах, і діловодство ведеться відповідним підрозділом апарату виконкому. Державний характер підкреслює і та обставина, що, застосувавши адміністративне покарання, вони повідомляють в громадську організацію за місцем роботи для реагування. Нарешті, про це ж говорить аналіз персонального складу комісій. При обстеженні п'яти з них встановлено, що серед членів цих комісій 27 штатних працівників виконкому та 24 представника громадськості (в т. ч. депутатів) *. За займаної посади і професійною ознакою - це заступники голови, секретарі, старші інструктори виконкомів, бухгалтери, юрисконсульти, старші інспектори фінвідділу, інспектори з кадрів виконкому, начальники (старші інспектори) адміністративних відділів внутрішніх справ, голова райплану, архітектор і землевпорядник району, завідуюча відділом загсу і т. п. Це посадові особи, що відносяться до штатних працівників виконкому, оскільки призначаються і звільняються з посади виконкомом **. Звичайно, наведені дані мають локальний характер, проте дають відоме уявлення про те, що у складі сучасних адміністративних комісій переважають штатні працівники виконкомів. Різноманітні знання в тих чи інших галузях управління і галузях господарства, спосіб участі в роботі комісій та вирішення справ не в порядку професії або виконання прямих службових обов'язків обумовлює їх незалежність і об'єктивність у розгляді справ. Адміні-стративно-юрисдикційна діяльність членів комісії забезпечується такими ж процесуальними гарантіями, як і відповідна діяльність народних * Дані зібрані в результаті обстеження особового складу адміністративних комісій при виконкомах Жовтневого, Ленінського, Залізничного (м. Київ) , Чернігівського та Вінницького районних Рад народних депутатів членами студентської науково-дослідної групи при кафедрі державного та адміністративного права Київського університету. ** Керівники відділів та управлінь виконкому затверджуються і звільняються на сесіях Рад, а в період між сесіями виконком призначає цих осіб виконувати обов'язки. 134 > 135> суддів, наприклад вони беруть участь не тільки в оцінці факторів, а й у винесенні рішення. Незважаючи на те що в формально-юридичному відношенні адміністративні комісії не можуть вважатися судами, вони багато в чому наближаються до таких, бо фактично виконують функцію суду, володіють примусовою в сенсі підвідомчості справ компетенцією, їх постанови мають силу виконавчого документа і в разі добровільного невиконання приводяться до виконанню в примусовому порядку. Отже, адміністративні комісії поєднують риси органів адміністративно-виконавчих (домінантна ознака), громадських і судових. Про підвідомчість адміністративних комісій можна говорити в плані територіальної та предметної компетенції. Територіальна компетенція історично склалася у зв'язку з передбаченою Типовим положенням про комісії по накладенню адміністративних стягнень 1929 обов'язком накладати такі тільки з питань, регульованих обов'язковими постановами районних (волосних) виконкомів і відповідних Рад '. І хоча відповідно до нині діючого Положення про адміністративні комісії останні не обмежені при накладенні стягнень тільки колом тих питань, по яких мають право видавати загальнообов'язкові рішення відповідні Ради, справи про адміністративне переслідування і раніше розглядаються за місцем проживання нарушітелей2. Однак у практиці комісій чимало випадків, коли ефективність покарання і виховного впливу знижується тим, що справи про порушення, вчинені посадовими особами, спрямовуються не за місцем роботи вчинили проступки, а за місцем їх проживання. В умовах іншого району змінюється актуальність, гострота конкретного проступку, до порушників застосовуються невиправдано м'які міри покарання. Очевидно, що ст. 7 Положення про адміністративні комісії * Див: Бюлетень НКВС, 1929, № 41, с. 762-763. ЦГАОР УРСР, ф. 1, оп. 7, д. 157, л. 10-11. 2 Див: ст. 7 Положення про адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, сільських, селищних Рад депутатів трудящих УРСР. 135 > 136> УРСР має бути змінена. Конструктивною основою тут можуть служити ст. 27 Положення про адміністративні комісії РРФСР і ст. 33 Положення про порядок застосування та стягнення адміністративних штрафів у Білоруській РСР, які чітко вказують два місця розгляду комісією адміністративних матеріалів. За альтернативі - це місце "проживання порушника або місце вчинення проступку щодо посадових осіб, проступки яких пов'язані з їх службовою функцією '. Діяльність адміністративних комісій визначає і інший вид компетенції - компетенції предметну, яка передбачає, вказівка кола справ, підвідомчих комісіям. Та обставина, що адміністративні комісії діють при виконкомах - органах загальної, міжгалузевої компетенції, визначає вельми різносторонній перелік підвідомчих комісіям справ. У нього входять не тільки порушення актів з адміністративною санкцією, що видаються місцевими Радами, але і порушення багатьох загальнообов'язкових правил, встановлюваних вищими органами влади і управління Союзу та республік. Ст. 5 Положення про адміністративні комісії УРСР регламентує підвідомчість у вигляді «негативного» переліку справ, що не підлягають розгляду в комісіях. Але принцип «негативного» переліку витриманий непослідовно, оскільки в тій же ст. 5 вже у вигляді переліку «позитивного» перераховуються справи, які комісії можуть дозволяти паралельно з посадовими особами, зазначеними в ст. 13 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 21.06. 1961 Шляхом зіставлень все ж можна зробити висновок про те, що комісіям підвідомчі всі справи про проступки, за винятком справ, що розглядаються в комісіях у справах неповнолітніх при виконкомах, в судовому порядку, а також справ про адміністративні проступки військовослужбовців і прирівняних до них працівників , ко- 1 Див: Положення про адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, сільських, селищних Рад депутатів трудящих РРФСР і про порядок провадження у справах про адміністративні порушення. - Відомості Верховної Ради УРСР, 1962, № 13, ст. 166; Положення про порядок накладення та стягнення адміністративних штрафів. - ЗП УРСР, 1961, № 39, ст. 414; ЗП УРСР, 1969, № 15, ст. 239. 136 > 137> торие за ці порушення притягуються до дисциплінарної відповідальності. Настільки ж нечітко ст. 5 положення вирішено питання про підвідомчість справ судово-адміні-стративно юрисдикції, оскільки називається лише п'ять категорій справ із тринадцяти, розглянутих судом або народним суддею одноосібно. А адже звідси напрошується висновок, несообразующійся ні з законом, ні з дійсної адміністративною практикою, про те, що комісіям підвідомчі справи про злісну непокору законному розпорядженню працівника міліції або народного дружинника, справи про порушення правил адміністративного нагляду, про дрібні розкрадання і т. д. окреслити сферу підвідомчих адміністративним комісіям справ слід було б методом «позитивного» переліку, що включає як справи, що підлягають виключної компетенції комісій, так і справи компетенції, спільної з іншими адміністративно-юрисдикційної-ми органами. Створення «позитивного» переліку виключало б двозначність у тлумаченні компетенції цих органів. В останні роки виняткова компетенція комісій істотно розширена за рахунок включення до їх орбіту справ про порушення в галузі землеустрою та землекористування; про передачу засудженим заборонених предметів і незаконних операціях з інвалютою і платіжними документами; про ухилення від обстеження або лікування хворих на венеричні захворювання; про незаконне полювання на хутрових звірів, незаконному скуповуванні, продажу та переробки шкурок; незаконної реєстрації, зберіганні, використанні і продажу вогнепальної зброї, боєприпасів; про порушення порядку заняття кустарно-ремісничими промислами та ін У зв'язку з великою завантаженістю адміністративних комісій видається актуальним питання про впорядкування їх підвідомчості. Так, найбільший 1 Див: Відомості Верховної Ради СРСР, 1970, № 20, ст. 165; 1976, № 49, ст. ст. 713, 714. Відомості Верховної Ради УРСР, 1972, № 35, ст. 305; 1973, № 20, ст. 172; 1976, № 34, ст. ст. 308, 309; 1977, № 2, ст. 36; 1978, № 9, ст. 164 та ін 137 > 138> питома вага припадає на розгляд адмінма-териалов про порушення паспортного режиму (до 60 - 70% всіх розбираємо справ у комісіях великих і середніх міст УРСР). Доцільно розвантажити комісії за рахунок цієї категорії справ, передавши елементарні порушення паспортного режиму (наприклад, проживання з простроченим паспортом, без прописки, не за місцем прописки або з простроченою тимчасовою пропискою) до компетенції органів міліції. Це дозволило б адміністративним комісіям приділяти більше уваги серйозним «паспортним провинам», порушень приписів загальнообов'язкових рішень місцевих Рад та інших законодавчих і нормативних актів з адміністративною санкцією. Підвідомчість адміністративних справ посадовим особам, що здійснюють юрисдикційні функції, визначається за предметною ознакою 1. Предметна компетенція передбачає, що справи про проступки дозволяються тими органами, у віданні яких знаходяться об'єкти посягання. Тим самим юрисдикционная функція посадових осіб безпосередньо пов'язана з основними службовими повноваженнями, походить від адміністративно-виконавчої діяльності, є як би її продовженням 2. Провини посягають на суспільні відносини двох видів - виробничі та виконавчо-розпорядчі. Отже, посадові особи відповідно об'єкту юрисдикційних повноважень можуть бути розділені на осіб, які здійснюють ці повноваження в сферах суспільного виробництва і виконавчо-розпорядчої діяльності. За обсягом юрисдикційних повноважень посадові особи діляться на осіб, які здійснюють ці повноваження в повному обсязі, з правом остаточного вирішення адміністративних справ (посадові особи органів міліції, транспорту, митних, оборони тощо), та посадових осіб, які здійснюють повноваження без права 1 Див: ст. 13 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 21.06.1961 р. та ст. 12 Указу Президії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». 2 Див: Дерменджиєв І. Проявні форми, обсег і в'задож-ності на адміністратівното правораздаване у нас. - Правна міс'л, 1970, № 1, с. 55. 138 > 139> остаточного вирішення справ по суті. Останнє означає, що посадові особи (наприклад, інспектори держінспекції за якістю товарів і по торгівлі, працівники міліції по справах про порушення паспортних, санітарно-гігієнічних і деяких інших правил) обмежені у виконанні юрисдикційних повноважень складанням адмінпротоколів, збором необхідної інформації про порушника і проступок, здійсненням інших «предсудних» функцій. Розглядаються ж і вирішуються справи в адміністративних комісіях. Практичного вирішення потребує проблема розмежування компетенції у справах «змішаної» юрисдикції, що розглядаються альтернативно або в комісіях, або посадовими особами адміністративно-юрисдикційної-них органів. До прийняття законодавства про штрафи 1961 підвідомчість у зазначених випадках разграничивалась за ознакою обсягу адміністративного стягнення. Якщо за обставинами справи, що підлягав розгляду начальником відділу міліції, він приходив до висновку, що в даному випадку стягнення має бути застосована в обсязі, що перевищує надане йому в цьому відношенні право, він направляв справу для розгляду в комісію із застосування адміністративних покарань, що мала право виносити постанови про покарання незалежно від його обсягу 1. Нині, коли встановлений вищий межа штрафів, єдиний для всіх органів, які застосовують штрафи, критерієм для розмежування повинна бути суспільна небезпека проступку, її ступінь. Адміністративні справи про порушення, які не спричиняють серйозної шкоди, але вимагають для прийняття рішень спеціальних знань і висновки компетентних галузевих органів, розглядаються посадовими особами цих органів в одноосібному порядку. В адміністративних ж комісіях розглядаються найбільш складні справи, що вимагають попереднього дослідження і оцінки фактів, збору доказів, колегіального обговорення та об'єктивного розгляду. Деякі справи слід було б передавати в комісії для уникнення «відомчого пристрасті» при їх вирішенні адміністративними органами. 1 Див: Тимчасове положення про міські комісіях по накладенню адміністративних стягнень. 1928. - Бюлетень НКВС, 1928, № 46, с. 939. 139 > 140> Практичний досвід показує, що передача справ у комісії - відносно рідкісне явище в основному через незнання посадовими особами своїх прав та специфіки справ «змішаної» юрисдикції. Видається, що право на передачу справ для розгляду в адміністративні комісії, як і перелік підстав для передачі, має бути обумовлено в кожному разі видання нормативних актів про адміністративної юрисдикції посадових осіб. Правосуддям або здійсненням функцій управлінського характеру займається судовий орган, дозволяючи справи про проступки? Правильна відповідь на це дискусійне питання важливе для обгрунтування підсудності деяких категорій справ. Стверджують, що розгляд справ про проступки (незалежно від процесуальної форми - позасудової чи судової) засноване виключно на адміністративно-процесуальних нормах. Тим самим відносини, що складаються між правопорушником і суддею, вважають адміністративно-процесуальними, регульованими «на основі норм радянського адміністративно-процесуального права», а діяльність судді з розгляду адміністративних справ прирівнюється до аналогічної діяльності посадових осіб органів управління До Як адміністративну, чи не судову юрисдикцію розглядають судовий порядок вирішення справ про проступки Д. Н. Бахрах і Н. Г. Салищева. Виходячи з специфічного порядку розгляду адміністративних справ суддями, з властивого цим порядком «скороченого» («прискореного», «спрощеного») виробництва робиться висновок про наявність відносин управлінського, виконавчо-розпорядчого характеру. Так, постанови народного судді в адміністративних справах відносять не до актів судочинства, а до індивідуальних актів управленія2. Розгляд народним суддею справ про дрібної спекуляції, дрібному хуліганстві та інших справ не вважають і функцією правосуддя, де- 1 Див: Галаган І. А. Адміністративна відповідальність в СРСР. Процесуальне. Регулювання, с. 81. 2 Див: Салищева Н. Г. Громадянин і адміністративна юрисдикція в СРСР. М., 1970, с. 30; Б а х р а х Д. Н. Радянське законодавство про адміністративну відповідальність. Перм, 1969, с. 301; Сорокін В. Д. Проблеми адміністративного процесу. М., 1968, с. 62. 140 > 141> екать, ці діяння є «адміністративними правопорушеннями, а не злочинами» '. Але чи є підстави вважати діяльність судів (народних суддів) щодо розв'язання справ про адміністративні проступки явищем, «назви якому поки немає» 2, і чи обгрунтовані сумніви у факті реалізації адміністративної відповідальності методами правосуддя і судочинства? Відмінність юрисдикції адміністративної від судової слід шукати не в одній якої специфічної межах, а в ряді їх. По-перше, в наявності всі принципи правосуддя: незалежність судді, підпорядкування його тільки закону, рівність громадян і посадових осіб, які притягуються до відповідальності, відкритий розгляд справ шляхом розгляду і вирішення їх у судових засіданнях. Вже одне це свідчить про присутність елементів правосуддя в адміністративно-судової юрисдикції. По-друге, неприпустимо змішувати адміністративну (управлінську) і судову функції. Обидві мають законоісполнітельний характер, але здійснюють їх органи є суб'єктами прав і обов'язків з реалізації відокремлених, не перетинаються функцій - адміністративно-виконавчої та судової. Не на користь виконавчо-розпорядчого (управлінського) походження юрисдикції в судах у справах про проступки каже, по-третє, її матеріально-і процесуально-правова природа. Справи про проступки виникають не тільки з охоронних адміністративних правовідносин, але також з відносин уголов- 1 Див: Науково-практичний коментар до Основ законодавства про судоустрій Союзу РСР, союзних і автономних республік. М., 1961, с. 13. 2 Б а х р а х Д. Н., Боннер А. Т. Адміністративна юстиція: розвиток і проблема вдосконалення. - СГП, 1975, № 8, с. 13. Деякі вчені правильно вказують на неможливість суду займатися іншою діяльністю, крім правосуддя. М. С. Студеного-кіна пише: «Суд завжди-повинен виступати як орган правосуддя, незалежно від того, яку категорію справ він дозволяє» (див.: Учений, зап. ВНИИСЗ, 1965, вип. 5, с. 118). «Заперечення подібного факту, - вважає А. К. Блажко, - означало б спробу, по-перше, применшити значення питання, який передається на розгляд суду, а по-друге, підірвати тезу про юрисдикционном характері судової діяльності» (Блажко А. К. Адміністративна відповідальність за правопорушення, що застосовується в судовому порядку. Автореф. канд. дис. Л., 1970, с. 16). 141 > 142> но-правових. Крім цього, така обставина, як повторність, може перетворювати адміністративно-деліктні відносини в кримінально-правові. Таким чином, судово-адміністративна юрисдикція має змішаний матеріально-правової генезис і судочинство по цих справах засноване на аналогічній процесуальної основі. Так, відповідно до ч. 3 ст. 43 Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік може бути звільнена від кримінальної відповідальності особа, яка вчинила злочин, не представляє великої небезпеки, за яке закон передбачає покарання у вигляді позбавлення волі на строк не більше одного року або інше більш м'яке покарання. Матеріали про застосування до осіб, звільняються від кримінальної відповідальності, стягнень, які встановлюються нормами адміністративного права, розглядаються за правилами кримінального процесу. Це означає, що адміністративне переслідування збуджується визначенням, постановляю і підписується всім складом суду в засіданні (судовому або розпорядчому) за попереднім кримінальній справі. Допити свідків, правопорушника, дослідження інших доказів, а також оскарження постанови судді здійснюються у строки та в порядку, що встановлюється кримінально-процесуальними нормами \ Але застосовуються останні в процесуальному режимі «прискореного» виробництва, яке введено як специфічна процесуальна форма для розгляду адміністративних матеріалів у судовому порядку з 1926 р. 2. Ця система судочинства як явище історичне поступово дифференцировалась із загальної системи кримінального та цивільного судочинства, але переважаючий вплив має правовий метод, характерний для адміні-стративно-деліктних відносин. «Скорочене» виробництво включає: відмова від обов'язкового проведення попереднього розслідування; негайний привід ~ * Див: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 8.02.1977т. «Про порядок застосування заходів-адміністративного стягнення до осіб, звільненим від кримінальної відповідальності відповідно до ст. 43 Основ кримінального законодавства-Союзу РСР я союзних республік ». 2 Див: ЦГАОР УРСР, ф. 8, оп. 3, д. 3673, л. 5. 142 > 143> порушника до судді і позачергове, одноособовий розгляд ним справ відразу ж після надходження матеріалів і порушника; відсутність вимоги про явку інших осіб до призначення засідання; обов'язок надання суб'єктами не більше одного письмового пояснення, якщо суддя вбачає з матеріалів достатні, чи не збуджуючі сумнівів докази пред'явленого обвинувачення ; короткі терміни розгляду справи, виконання і оскарження постанов; оформлення рішення постановою, що виносяться суддею; відсутність правових наслідків судового розгляду у вигляді судимості. Дозвіл адміністративно-судових справ, по-четверте, є формою судочинства ще й тому, що правомочності суду (судді) як органу влади мають владний характер по відношенню до всіх іншим суб'єктам, які беруть участь у розгляді справи, а обов'язок здійснювати юрисдикцію не є дискреційною обов'язком, виконуваної на власний розсуд. Навпаки, вона випливає з правового відношення посадової особи з державою, її невиконання тягне встановлені законом санкції, зокрема дисциплінарного характеру. І, нарешті, серйозною підставою для висновку про те, що адміністративно-судова юрисдикція - різновид правосуддя, є те, що суд (суддя) не компетентний вирішувати справи, підвідомчі адміністративно-юрисдикційних органів, або передавати справи, йому підвідомчі, на дозвіл цих органів . Судова постанова по непідвідомчістю справі є порушенням законності. Воно не може бути залишено в силі навіть при правильному вирішенні справи по суті, оскільки закон вимагає в цих випадках скасування постанови і припинення справи виробництвом в суді. Отже, розглядати адміністративне судочинство як форму управлінської діяльності означає розглядати суд (суддю) як органу управління, ігноруючи тим самим принцип розмежування функцій державного управління та правосуддя. На наш погляд, скорочене провадження не що інше, як модифікація звичайного правосуддя, оскільки передбачає, що паралельно з ним діє інша, більш складна система процесу, з численними і різноманітними формами, процесуальними обрядами, 143 > 144> з більш повільним рухом правосуддя. «Скорочене» виробництво і є спрощенням цієї системи в інтересах прискорення руху справ, економії судових сил, а головне - невідворотності, швидкодії покарання за суспільно небезпечні адміністративні правопорушення. Загального принципу, що проводить різку межу в підвідомчості справ судовим і адміністративно-юрис-дикційна органам, встановити неможливо. Немає такого заздалегідь даного критерію. Все залежить від того, що законодавець в даний період вважає найбільш доцільним передати на вирішення судів і що - на розгляд адміністративних органів. Актуальним є пошук критерію для розмежування деяких категорій справ, розглянутих альтернативно в судовому порядку або посадовими особами. Наприклад, Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26. 07. 1966 «Про посилення відповідальності за хуліганство», надаючи право накладання штрафу поряд з суддею начальнику відділу внутрішніх справ, не дає критерію для розмежування їх компетенції, не визначає, в яких випадках керівництво відділу внутрішніх справ направляє матеріал про дрібне хуліганство в суд, а в яких застосовує адміністративний штраф до хулігану. Санкції, застосовувані цими органами, неоднакові за обсягом карального впливу. Наприклад, матеріальні утиску у зв'язку із застосуванням суддею арешту або виправних робіт значно перевищують максимальний розмір штрафу за цей же проступок. Вважаємо, що з цього питання має бути зайнята наступна позиція. У судовому порядку вирішуються лише справи про проступки порівняно складних, що вимагають необхідного судового розгляду як гарантії повного і кваліфікованого дослідження фактів проступку і встановлення винуватості. За адміністративними органами слід залишити дозвіл безперечних по суті справ. Підсудність визначається за двома критеріями. По-перше, це властивість справи підлягати розгляду в колегіальному або одноосібному порядку і, по-друге, властивість, що полягає в способі збудження адміністративного переслідування. 1. Властивістю адміністративних справ, віднесених до компетенції народного судді, є те, що ці со- 144 > 145> стави належать до найбільш тяжких, посягають на громадський порядок і соціалістичну власність проступків, переслідуваних суворими адміністративними покараннями, застосовуваними в оперативному, невідкладному порядку. З точки зору виникнення, це так звані «протокольні» справи, порушувані адміністративним протоколом. До цієї групи відносять і матеріали, що надходять до нарсуд для застосування адміністративних стягнень від прокурора, слідчого, з органів дізнання та суду у зв'язку з припиненням кримінальної справи з підстав, зазначених у п. 1 ч. 3 ст. 43 Основ кримінального законодавства Союзу РСР і союзних республік (ст. 51 КК УРСР). В даний час є дев'ять категорій таких справ *. 2. Інші склади, які мають так сказати «особистісну» спрямованість, віднесені до колегіальної компетенції суду. Це протиправні діяння, звернені проти особистості самого порушника, що завдають шкоди його здоров'ю або виражаються в незаконному особистому збагаченні. Ці проступки за характером покарання і колегіальному порядку притягнення до відповідальності межують з цивільними і кримінальними правовідносинами у зв'язку з ушкодженням здоров'я, застосуванням заходів медичного характеру. Підставою для розгляду цих справ судом є акти колективних суб'єктів - клопотання, висновків, подання государ- 1 Див: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26.07.1966 р. «Про посилення відповідальності за хуліганство» (ст. ст. 1, 6); Указ Президії Верховної Ради СРСР від 15.02.1962 р. «Про посилення відповідальності за посягання на життя, здоров'я і гідність працівників міліції та народних дружинників »; Указ Президії Верховної Ради УРСР від 15. 145 > 146> дарських та громадських організацій, спеціальних комісій, членів сім'ї і т. д.1 З численних громадських органів, які є суб'єктами адміністративно-правових відносин, адміністративно-юрисдикційними функціями володіють лише громадські органи, яким держава делегувала деякі владні повноваження з охорони громадського порядку, дотримання норм соціалістичного співжиття та інших загальнообов'язкових правил. Отже, всякі спроби органів, яким такі функції не передано (правлінь житлово-будівельних кооперативів, громадських інспекцій і т. п.), взяти на себе функції «адміністративного суду» не мають законних підстав. Центральне місце в системі суспільної юрисдикції займають товариські суди, яким підсудні адміністративні справи, де суб'єктами відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил виступають члени виробничих колективів або громадяни. Залежно від суб'єктів відповідальності і характеру порушених суспільних відносин розрізняються справи про проступки в сфері виробництва (порушення правил протипожежних, з охорони техніки безпеки) і справи про проступки у сфері громадського побуту, соціального життя - порушення законодавства про боротьбу з пияцтвом, громадського порядку, правил охорони соціалістичної власності (дрібні розкрадання і спекуляція) 2. Підсудні товариському суду справи можна диференціювати і за ознакою їх походження. Це справи, що виникають з адміністративно-деліктних відносин, з кримінальних правовідносин і т. д.3 У соот- 1 Див: Указ Президії Верховної Ради УРСР від 22.06.1972 р. «Про заходи по посиленню боротьби проти пияцтва і алкоголізму»; Указ Президії Верховної Ради УРСР від 29. 08. 1962 «Про безоплатне вилучення будинків, дач та інших будівель, зведених чи придбаних громадянами на нетрудові доходи»; Указ Президії Верховної Ради УРСР від 14.04.1969 р. «Про примусове лікування і трудове перевиховання хворих на наркоманію». До цієї групи адміністративних справ відносяться і справи касаційного провадження за скаргами оштрафованих осіб (ст. ст. 244-248 ЦПК УРСР). 2 Див: Положення про товариські суди Української РСР, ст. 7, пп. 2, 5, 6, 7. - Відомості Верховної Ради УРСР, 1977, № 14, ст. 132. 3 Див: Положення про товариські суди Української РСР, ст. 7, пп. 2, 5, 6, 14; КК УРСР, ст. 51, в ред. 23.03.1977 р. 146 > 147> ветствии з цим матеріали надходять в товариський суд від адміністративних, судово-прокурорських і слідчих органів. Правовий статус і склад комісій у справах неповнолітніх - органів, утворених при виконкомах Рад народних депутатів, - відбивають державно-громадський характер завдань, поставлених перед ними. По суті своєму це глибоко соціальні медико-педагогічні та пенітенціарні завдання, виконання яких вимагає спеціальних знань, професійних навичок, що обумовлює змішаний (у посадовому, професійному, громадському відношенні) персональний склад комісій. Переважання громадського початку у функціях, методах і засобах впливу дає підставу віднести комісії до суспільних органам. Юрисдикція у справах про адміністративні проступки займає незначне місце у функціях комісії у справах неповнолітніх. Їй підвідомчі справи неповнолітніх, які вчинили дрібне хуліганство (віком до 16 років *) або дрібну спекуляцію та інші адміністративні проступки (віком до 18 років). За своїм походженням це справи: а) віднесені до безпосередньої компетенції комісій нормативними актами вищих органів влади та державного управління Союзу РСР, союзних республік і актами з адміністративною санкцією місцевих Рад; б) направляються за підвідомчістю в комісії адміністративно-виконавчими органами, які здійснюють функції юрисдикції у справах про проступки; в) передаються в комісії у порядку ст. 51 Кримінального кодексу та ст. 7 Кримінально-процесуального кодексу УРСР судовими та слідчо-прокурорськими органами, що прийняли рішення про звільнення неповнолітніх від кримінальної та притягнення до адміністративної відповідальності. * В даний час комісіям надано право розглядати справи неповнолітніх, які вчинили дрібне хуліганство, віком від 16 до 18 років, матеріали про яких передані до комісії начальником органу внутрішніх справ або народним суддею (див.: ст. 17, п. «г» Указу Президії Верховної Ради УРСР від 1-3.04.1977 р. «Про внесення змін та доповнень до Положення про комісії у справах неповнолітніх УРСР»). 147 > 148> Питання про характер і правові наслідки заходів впливу, що застосовуються органами громадської юрисдикції (попередження, громадський догану, штраф), по-різному вирішується в теорії права. До сфери правової відповідальності іноді не відносять заходи впливу, що застосовуються органами громадськості при виконанні ними функцій охорони правопорядку, переданих від відповідних державних органів «. Деякі формулювання закону також виходять з цієї установки, наприклад, судячи з назви розд. IV Положення про товариські суди, штраф є мірою громадського впливу. Правильне визначення правової природи штрафу та інших заходів, що застосовуються громадськими органами, має важливе значення для адміністративної практики. Справа в тому, що штраф, застосований народним суддею або начальником органу внутрішніх справ, до особи, яка вчинила, наприклад, дрібну спекуляцію, є адміністративним покаранням, який має значення преюдиціального факту для подальшої кримінальної відповідальності, але той же штраф, що накладається товариським судом або іншими громадськими правозастосовними органами, вважають заходом громадського впливу, не створює умов для подальшої кримінальної відповідальності. Виняток законодавець зробив для заходів громадського впливу, що застосовуються за дрібні розкрадання громадськими органами. Вони розглядаються як одна з підстав для настання кримінальної відповідальності 2. У теорії радянського права отримав розвиток теза про те, що держава делегує громадським органам певні державні функції і засновані на правових нормах повноваження на їх реалізацію. Робиться висновок про те, що заходи впливу, що застосовуються громадськими органами до адміністративних правопорушників, мають правовий характер 3. Цей висновок перед- 1 Див: Хангельдиев Б. Б. Основи кодифікації радянського адміністративного права. (Досвід систематизації норм по інституту адміністративної відповідальності). Автореф. докт. дис. Свердловськ, 1966, с. 28. 2 Див: постанова № 12 Пленуму Верховного Суду УРСР від 28.11.1974 р. «Про практику розгляду судами УРСР адміністративних матеріалів і кримінальних справ про дрібні розкрадання державного і громадського майна», а також ч. 1, ст. 85 КК УРСР. 3 Див: Міцкевич А. В. Розширення ролі громадських організацій в період розгорнутого будівництва комунізму. - СГП, 148 > 149> ставляется правильним. По-перше, та державними, і громадськими органами виконується одна функція - правовий захист засобами примусу державних установлений. По-друге, зазначена функція забезпечується одним і тим же методом адміністративного покарання, що поєднує і кару, і виховання, і попередження подальших порушень. По-третє, покарання, які застосовуються громадськими органами, обставлені тими ж процесуальними атрибутами, гарантіями і тягнуть такі ж правові наслідки, що і покарання, що накладаються державними органами. На штраф, накладений громадським правозастосовні органом, поширюється такий же порядок і термін добровільного та примусового виконання, термін давності, як і на штраф, що накладається судом або іншим державним органом. Як бачимо, суспільні відносини, що виникають і розвиваються в процесі здійснення переданих від держави функцій, залишаються в значному обсязі предметом правового регулювання. У підсумку, класифікуючи види підвідомчості справ про адміністративні проступки, відзначимо, що адміністративна юрисдикція має властивість множинності, що відбувається внаслідок виникнення адміністративних справ з порушення різних правових відносин - трудових, фінансових, земельних, адміністративних. Тому даний вид юрисдикції можуть здійснювати багато органів різної правової природи, а класифікація видів адміністративної підвідомчості повинна спиратися на кілька критеріїв. Ними є: правова природа суб'єкта покарання; матеріальні властивості адміністративного порушення; спосіб визначення компетенції; характер норм, що регулюють підвідомчість. Залежно від правової природи органів, наділених адміністративно-юрисдикційними повноваженнями, розрізняють підвідомчість справ про проступки адміністративно-виконавчим, судовим і громадським органам. Вирушаючи від матеріальних властивостей адміністративного правопорушення, виділяємо 1959, № 9, с. 32; Б АІ мах а нов М. Г. Про методи здійснення громадськими організаціями переданих їм функцій державних органів. - СГП, 1961, № 6, с. 31-33; Козлов Ю. М. Співвідношення державного та громадського управління в СРСР. М., 1966, с. 77; Єропкін М. І. Управління в галузі охорони громадського порядку. М., 1965, с. 171. 149 > 150> об'єктивну і суб'єктивну підвідомчість. Перша залежить від зовнішніх обставин, об'єктивно розмежовують сфери органів адміністративної юрисдикції. Справи про адміністративні правопорушення значною ступеня суспільної небезпеки (проступки) підлягають розгляду в судовому порядку. Справи ж про проступки малої ступеня суспільної небезпеки (порушення) розглядаються органами адміністративної та громадської юрисдикції. Суб'єктивна підвідомчість полягає в здатності органу вирішувати справи саме цієї категорії. Цим видом компетенції володіють посадові особи галузевих відомств і спеціальних інспекцій, комісії у справах неповнолітніх. За способом визначення підвідомчості юрисдикційних органів, уповноважених на дозвіл однієї і тієї ж категорії справ, розрізняють підвідомчість виключну та альтернативну. Виняткова - передбачає розгляд однієї категорії справ-якими одними зазначеними в законі органами. Альтернативна - припускає, що одна категорія справ може розглядатися різними видами уповноважених органів, якщо законом допускається вибір на їх розсуд. Характер норм, регулюючих підвідомчість адміністративних справ, дозволяє класифікувати підвідомчість на загальну, регульовану загальними правилами розподілу справ між юрисдикційними органами, і спеціальну, яка визначається на підставі спеціальних вказівок закону як виняток із загальних норм (наприклад, виконкомам сільських, селищних Рад як виняток надано право розглядати справи про проступки). Для повноти аналізу підвідомчості слід хоча б у загальних рисах зупинитися на стані функціональних взаємин між органами адміністративної юрисдикції. В останні роки багато зроблено для налагодження взаємодії та координації різних ланок у системі правоохоронних органів *. * Про деякі заходи і результати, досягнуті у цій діяльності, см.: Петрухін І. Л. Системний підхід до вивчення ефективності правосуддя. - СГП, 1976, № 1; Злив ко А. П. Проблеми координації діяльності правоохоронних органів. - Проблеми вдосконалення радянського законодавства. Праці ВНИИСЗ, 1976, вип. 7. 150 > 151> Однак немає достатніх підстав говорити про органи адміністративної юрисдикції як про цілісну систему. Хоча є спільність завдань, відсутня внутрішня єдність цих органів, сформованих різними способами і на неоднорідною організаційно-правовій основі. Різний правовий генезис зумовлює різну систему підпорядкованості. Так, на противагу судовій системі органи, що здійснюють юрисдикцію в адміністративних справах, не мають єдиного центру в масштабах району, міста, а потім області і республіки, який вирішував би питання координації, правової інформації, інтерпретації цих норм. Ознайомлення з постановкою координаційної функції показує, що в орбіті компетенції тільки районної Ради в даний час знаходиться понад 15 штатних і позаштатних органів, що виконують ті або інші функції адміністративної діяльності. У райвиконкомі відповідальність за їх роботу розосереджена між усіма керівними працівниками, причому за роботу одних і тих же органів у різних виконкомах відповідають різні посадові особи (див. дані, наведені в табл. 1). На відміну від інших видів юридичної діяльності реалізація адміністративної відповідальності розосереджена між органами різної правової природи, і керівництво цією діяльністю будується за галузевим принципом. На вищих рівнях воно розподілено між відділами організаційно-інструкторським та адміністративних органів. Враховуючи специфіку цього виду відповідальності, координація адміністративного правозастосування має бути організована за функціональним принципом, концентруватися в єдиному органі - в адміністративних групах (на правах відділу) внутрішнього апарату виконавчих комітетів місцевих Рад. Взявши на себе керівництво і координацію діяльності підвідомчих адміністративних органів, адмінгрупи зможуть надавати методичну допомогу в питаннях комплектування та організації роботи, здійснювати нагляд за виконанням нормативних актів вищестоящих органів влади і управління з питань адміністративного характеру, вирішувати скарги на дії підвідомчих органів. Одним із завдань адміністративних груп має стати систематичний аналіз практики з попередження правопорушень і 151 > 152> Таблиця 1 * Розподіл обов'язків по керівництву адміністративними органами між керівними працівниками виконкому районної Ради народних депутатів Відділи та комісії при виконкомі Керівник Дарницький Києво-Свято- Шинок Радянський Карлівський виконком виконком м. Києва ВИКОНКОМ Київської обл. ВИКОНКОМ м. Києва Полтавської обл. Голова I, XI I, XI I, II, XI VI Перший за-ступник III, X, XII II, V, VIII __ III Заступник V, VI, XIV V, III, XV V, X, XIV, __ XIII III Секретар II, IV, VII, VII, IV, IX, VII, IV VIII, IV, I, IX, XV XII VI IX * Індекси до табл. 1: Райвідділ внутрішніх справ - I Народний суд - II Адміністративна комісія - III Рада товариських судів - IV Комісія у справах неповнолітніх - V Добровільна народна дружина - VI Спостережна комісія - VII Комісія з боротьби з пияцтвом * - VIII Постійна комісія соц-законності - IX Комісія з боротьби зі стихійними лихами-X Комітет народного контролю-XI Комісія з дотримання паспортного режиму-XII Комісія по роботі з матеріально-відповідальними особами-XIII Комісія з дотримання цін і правил торгівлі-XIV Комісія з боротьби з правопорушеннями у мікрорайоні - XV Дані зібрані науково-дослідної студентської групою під керівництвом автора. статистичної звітності про стан рецидивної, про динаміку окремих складів правопорушень, що дозволить робити правильні висновки щодо коливання рівня суспільної небезпеки проступків, дієвості тих чи інших процесуальних строків, переваг окремих адміністративних заходів і в цілому ефективності правозастосовчої роботи. Важливою турботою адміністративних груп могла б стати спеціальна правова підготовка голів, секретарів, членів громадських органів, які не мають юридичної 152 > 153> освіти, в обсязі, необхідному для виконання юрисдикційних функцій. Основою навчання повинні стати періодично проводяться семінари з вивчення поточного законодавства і основ діловодства, положень про адміністративні органах і рішень Рад, обмін передовим досвідом і т. п. Відсутня і орган, який в результаті своєї діяльності міг би давати єдине тлумачення правових норм про адміністративну відповідальність . У даний час тлумачення, прийняте, наприклад, у судовій системі, не пов'язує органів іншого відомства і навпаки. Більше того, ухвалення конкретного тлумачення до загального керівництва утруднене, оскільки рішення з цих питань малодоступні іншим органам. Враховуючи, що інститут адміністративної відповідальності підпорядкований комплексної регламентації за допомогою норм адміністративного, кримінального, цивільного права та процесу, інтерпретаційна діяльність повинна бути покладена на Верховні Суди союзних республік, що видають «Керівні роз'яснення» - акти тлумачення норм права. Лише при вдосконаленні всього механізму координації юрисдикційних процесів і органів можливе оптимальний розподіл підвідомчих їм питань. > 154>
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Суб'єкти, які залучають до відповідальності. Види та критерії підвідомчості адміністративно-деліктних справ" |
||
|
||