§ 1 ПОРУШЕННЯ СПРАВИ - ПОЧАТКОВА СТАДІЯ ВИРОБНИЦТВА ПО СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ

Залучення до адміністративної відповідальності починається з порушення справи. Ця стадія є початковою. Її функції (призначення) полягають у тому, що уповноважені i »a те органи та посадові особи в законом передбаченої формі встановлюють факт вчинення особою адміністративного проступку і цим самим збуджують (Провадження у справі '.

Порушення справи про адміністративний проступок <в більшості випадків оформляється складанням протоколу (акта) про порушення. Таке загальне вимога закону. «Про кожному адміністративному провині, - йдеться, наприклад,> у ст. 14 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961« Про подальше обмеження застосування штрафів,

1 Див Луньов А. В. Адміністративна відповідальність за правопорушення. М., 1961, с. 177.

92 93>

накладаються в адміністративному порядку », - крім. випадків, коли згідно з чинним законодавством штраф ази-- скивать, на місці, має бути складений 'протокол (акт). .. »2.

Протоколи не складаються тю справах про безоплатне - вилучення житлових будівництв, зведених. або 'придбаних на нетрудові доходи, і> в інших, передбачених законами <у1учаях. Тим не' менше аналіз діючих адміністративно-«процесуальних норм показує, що на відміну від процедури, що існувала раніше, в даний-час законодавцем значно підвищена роль 'протоколів мак процесуальних документів. Обов'язковість складання протоколів - поширена, наприклад, на порушення, пов'язані з. проїздом на водному, залізничному, повітряному транспорті (крім випадків, коли штраф стягується на місці), при? вчиненні яких раніше протоколи яе складалися, а накладення штрафу, у разі відмови від його сплати, відразу оформлялося винесенням відповідних 'постанов (на залізничному, морському, річковому транспорті) 3, або розпоряджень (на цивільному повітряному флоті) 4.

Встановлення суворих правил про обов'язковість складання протоколів щодо переважної більшості адміністративних проступків відповідає завданням подальшого впорядкування адміністративно-процесуального законодавства і посилення. гарантій законності у цій сфері адміністративної діяльності . Грубим порушенням законності є зустрічаються на практиці випадки недооцінки значення протоколів в процесі у справах про адміністративні проступки. Деякими посадовими й іншими уповноваженими Н.А те особами протоколи складаються недбало, з порушенням встановленої форми, що в наступному нерідко призводить до необгрунтованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності. Іноді протоколи взагалі не складаються, а адміністративні стягнення накладаються на підставі різного роду листів, доповідних записок і навіть повідомлень по телефону, що надходять від некомпетентних на те посадових осіб.

Відповідно до чинного законодавства протоколи виконують наступні процесуальні функції.

Складання протоколу є одночасно я викличу-

2 «Відомості Верховної Ради СРСР», 1961, № 35, ст. 368. Надалі цей документ називатимемо протоколом.

3 Див Адміністративні штрафи. М., 1959, с. 99-100. * СЗ СРСР, 1935, № 43, ст. 359-6.

93

> 94>

рушимо справи і завершальним етапом його «розслідування»,, з'ясування всіх фактичних обставин порушення, особи порушника і доказів про його винність . Значення протоколу полягає насамперед у тому, що він є актом порушення процесу по справах про адміністративні проступки. Самим фактом. складання протоколу починається провадження у справі. Протокол служить підставою для подальшого наступу адміністративної відповідальності, якщо вина порушника 'буде встановлена лр'і розгляді справи.

Далі, в протоколі міститься констатація факту вчинення конкретною особою адміністративного проступку. У ньому офіційно, від імені держави засвідчуються все фа'кти та обставини вчинення (правопорушення, містяться необхідні дані про особу правопорушника, про його матеріальному становищі я т. д.

І, нарешті, в протоколі формулюється сутність обвинувачення, висунутого 'порушнику,. містяться докази про його винність, а також посилання на конкретну норму матеріального адміністративного права, що передбачає відповідальність за дане правопорушення.

Протокол викликає певні правові, зокрема, адміністративно-процесуальні, відносини для всіх учасників процесу по справах про адміністративні проступки. Так, для осіб, що склали його, він породжує обов'язок направити цей документ у встановлені законом терміни відповідному органу для розгляду. Для цих органів та посадових осіб виникає обов'язок його розгляду. Протокол 'породжує певні правові наслідки і для особи, яка вчинила порушення. Лише після складання протоколу воно виступає IB / якості притягається до відповідальності (винятком є випадки, коли штраф накладається на місці, без складання протоколу).

Справа про адміністративний проступок може бути порушено лише за наявності законних «тому. приводів і підстав. В адміністративному законодавстві відсутня їх регламентація. Однак це не означає, що такі підстави і приводи для порушення справи взагалі відсутні або що вони настільки незрозумілі, що законодавець не зміг їх передбачити і регламентувати в законі. Відсутність такої регламентації пояснюється тим, що законодавець в даному випадку надає широку ініціативу відповідним

94

> 95>

органам і посадовим особам самим визначати ці приводи і підстави.

Єдиним 'правовою підставою для порушення про -ізводаа у справах про адміністративні проступки є ^ наявність в діях винного складу порушення, передбаченого нормою матеріального адміністративного права. Приводами для такого збудження служать ті джерела, «з яких компетентним на те органам стало відомо про скоєний проступок. На практиці найчастіше справи про адміністративні 'проступки порушуються за скаргами та заявами трудящих, повідомленнями друку, товариських судів та адміністрації підприємств і установ, а також в результаті особисто про виявлення проступку і г, утримання порушника відповідними посадовими особами та представниками громадськості.

Ці 'повідомлення, скарги і т. д. про вчинені проступки і є приводом до порушення справ і складання протоколів про порушення.

Протоколи про порушення, вчинені військовослужбовцями, а також особами рядового чи начальницького шста-ва органів Міністерства внутрішніх справ, підлягають направленню для прийняття відповідних заходів командирам військових частин або начальникам установ за належністю, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до чинного законодавства прото-

95

> 96>

коли підлягають обов'язковому складанню за. порушення рішень місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконкомів, які передбачають адміністративну санкцію, за вчинення дрібного хуліганства та дрібної спекуляції, за надання непокори працівнику міліції і народному дружиннику при (виконанні ними своїх службових обов'язків з охорони громадського порядку, за незаконне виготовлення і використання радіопередавальних пристроїв, за порушення. правил військового обліку, і паспортного режиму, за порушення правил праці та техніки 'безпеки, за порушення правил охорони та. використання водних ресурсів, за порушення протипожежних правил, її порушення Праш полювання та рибальства, митних правил, правил санітарії? та ветеринарії, за порушення нормальної дії телефон-но-телеграфного зв'язку і псування лінійних і. кабельних споруд зв'язку, за порушення правил реєстрації 'некооперірованних кустарів і ремісників і в інших, передбачених законом випадках. Виробництво по цих справах починається з складання протоколу, який потім і служить підставою для застосування заходів-адміністративного впливу.

Разом з тим чинне законодавство знає випадки накладення адміністративних стягнень без складання протоколів. Це стосується насамперед стягнення штрафів на місці вчинення порушення. Однак і тут протоколи не складаються лише тоді, коли порушник добровільно сплачує суму штрафу, про що йому видається квитанція встановленого зразка. Якщо ж він ухиляється від сплати штрафу, відмовляється вказати свою адресу і. розписатися в квитанційній книжці про те, що він добровільно, в триденний термін внесе штраф, або ж якщо і повідомляє своє прізвище та адресу, але ці відомості викликають сумнів у їх достовірності, тоді він доставляється у відділення міліції, штаб добровільної народної дружини, виконком селищної, сільської Ради для з'ясування особи та обов'язкового складання протоколу.

У зазначеному порядку зазвичай накладаються штрафи за порушення правил вуличного руху, за порушення відповідних правил на автомобільному, залізничному, водному, повітряному транспорті (якщо порушник сплачує штраф). Крім того, посадовими особами державної автомобільної інспекції на місці порушення виносяться попередження водіям засобів транспорту. Це робиться шляхом просічки компостером «талона попереджень».

96

> 97>

Протоколи, як труїло, складаються в одному примірнику. Однак, якщо адміністративне порушення пов'язане з заподіянням шкоди (незаконна слота, незаконний лов риби, лісопорушення і т. п.), то протокол складається у двох примірниках, з яких один долучається до позовної заяви і направляється до суду, а другий направляється для розгляду і застосування адміністративно-правових заходів впливу відповідним органам і посадовим особам.

Випадки, коли крім складання протоколу про порушення уповноважені на те посадові особи повинні провести додаткові процесуальні дії, встановлюються законом з метою більш ретельного з'ясування обставин. порушення. Це стосується, головним чином, порушення правил охорони праці і техніки безпеки , правил реєстрації некооперірованних «Устарі і ремісників, правил лісокористування, правил користування вимірювальними приладами, митних труїв. За таких справах відбираються пояснення від порушників і Друпі осіб, які є свідками, вилучаються речові докази,, якщо вони є. Так, при встановленні порушення правил реєстрації некооперірованних кустарів і ремісників податковий інспектор зобов'язаний відібрати реєстраційне посвідчення і зібрати інші, наявні про порушника матеріали5. За цими справами іноді необхідно 'проведення експертизи.

Порушення справ про адміністративні порушення не на підставі протоколів, а (за допомогою інших документів вельми обмежена. Такий порядок встановлено лише для порушення деяких категорій справ, про що в законі міститься спеціальне застереження. Деякі справи порушуються за поданнями керівників відповідних організацій, підприємств, установ. Так, підставою для накладення штрафів селищними, сільськими, міськими Радами за проїзд по посівах і насадженням є уявлення травлення колгоспу, директора радгоспу, керівника іншого хозяйства6, а для накладення штрафів сільськими, селищними Радами, їх виконкомами або адміністративними комісіями за невжиття заходів боротьби з бур'янами рослинами - вистави-агрономів республіканських і місць-

 5 СП СРСР, 1963, № 12, ст. 121.

 6 «Відомості Верховної Ради СРСР», 1955, № 1, ст. 9.

 7. І. А. Галаган

 97

 > 98>

 них сільськогосподарських органів, а також громадських інспекцій місцевих Советов7.

 У законі не регламентується форма таких уявлень і те, яким вимогам вони повинні відповідати. Однак вони повинні бути мотивованими, вичерпними, містять матеріали, відомості, докази, необхідні для розгляду справи по суті. Ці (подання, спрямовані місцевим Радам, породжують обов'язок їх розгляду, а тому їх складання-і напрямок для розгляду є процесуальним моментом порушення справи з усіма витікаючими звідси наслідками.

 Функцію порушення справи про адміністративне порушення виконують также'постановленія прокуратури про адміністративне переслідування, складені в порядку ст. 15 Положення про прокурорський нагляд в СССР8.

 Особлива процедура порушення провадження передбачена у справах про вилучення житлових будівництв, споруджених або придбаних на нетрудові доходи, а також автомобілів у такого роду власників. Процедура порушення справ зазначених категорій має свої особливості.

 У всіх союзних республіках в 1962 р. були прийняті Укази Президій Верховних Рад «Про безоплатне вилучення будинків, дач, та інших будівель, зведених чи придбаних громадянами на нетрудові доходи». У РРФСР такий Указ був виданий 26 липня 1962 г.9. 28 вересня 1963 Президія Верховної Ради РРФСР прийняла Указ «Про безоплатному вилученні автомашин у власників будинків, дач та інших будівель, зведених чи придбаних на нетрудові доходи» ш. Передбачені цими Указами адмініст-ративно-яравовие заходи боротьби з антигромадськими елементами, що зводять «Чи приобретающими на нетрудові доходи або за рахунок (державних або громадських організацій та установ домобудівництва і автомашини, мають важливе значення у викоріненні залишків буржуазної психології, в подоланні паразитичних і приватновласницьких тенденцій у деяких осіб, у формуванні комуністичних суспільних відносин.

 В 'відповідності з цими Указами будинки, дачі та інші будівлі, придбані або зведені на нетрудові до-

 7 «Відомості Верховної Ради УРСР», 1962, № 12, ст. 155.

 8 «Відомості Верховної Ради СРСР», 1955, № 9, ст. 222.

 9 «Відомості Верховної Ради СРСР», 1962, № 30, ст. 464.

 ю «Відомості Верховної Ради УРСР», 1963, № 39, ст. 699.

 98

 > 99>

 ходи іл за рахунок незаконного використання державних чи громадських коштів, підлягають за постановою районного (міського) народного суду 'безоплатному вилученню і передачі <ц комунальний фонд місцевої Ради депутатів трудящих або іншої кооперативної, громадської організації. Якщо при розгляді судом матеріалів про безоплатне. Вилученні зазначених житлових будівництв буде встановлено, що у власності громадян є також і автомашини, придбані на нетрудові доходи, то суд приймає постанову про безоплатне вилучення цих автомашин в дохід держави.

 Порушення справ зазначеної категорії 'покладається на виконкоми районних (міських) Рад депутатів трудящих. Для з'ясування питання про зведення або придбання особою домобудівництва і автомашини на нетрудові доходи виконкоми створюють комісію у складі депутатів Ради, представників комунальних і фінансових органів, а також представників громадськості та. Ця комісія з'ясовує всі фактичні обставини по справі, вимагаючи для цієї мети необхідні документи від відповідних організацій та установ, опитуючи свідків і виробляючи інші дії, необхідні для прийняття об'єктивного рішення у справі.

 У всякому випадку комісія повинна встановити наступні обставини, за відсутності яких суд не вправі прийняти рішення про вилучення житлового будівництва та автомобіля.

 Насамперед комісія повинна детально вияшіть в> се 'питання, які стосуються особистості порушника, його сімейний і матеріальний стан, а саме: його прізвище, ім'я, по батькові, вік, склад семь'і,' місце і продолжітелиность роботи, джерела доходу, якими він мав у момент зведення або придбання житлового будівництва. й автомашини - розмір його особистої зарплати, а також членів сім'ї, івіе джерела надходження грошових коштів (виграш але лотереї або облігації, спадщина, дарування і т. д.). Ці дані важливі для загальної характеристики матеріаяьного стану порушника та з'ясування його можливостей на зведення або придбання житлового будівництва і автомашини в установленому законом порядку.

 Комісія повинна також з'ясувати всі обставини,

 ч Рішення виконкому про створення такої комісії, мабуть, слід вважати процесуальним моментом порушення даної категорії справ.

 > 100>

 пов'язані з незаконним зведенням або придбанням житлового будівництва та автомашини, а саме: коли зведено або придбано домобудівництво і автомашина, що являє собою це домобудівництво і які його дійсна вартість, розмір фактично понесених витрат з будівництва житлового будівництва і 'правомірність придбання будівельних матеріалів. Ці питання повинні бути виявлені і в тому випадку, коли житлове будівництво капітально відновлено на нетрудові-доходи 'або за рахунок незаконного використання державних чи громадських коштів. У процесі перевірки комісія повинна прагнути до встановлення джерел отримання особою (нетрудових доходів, однак нез'ясованих цих воіросов не має істотного значення для вирішення судом справи то. Суті. Якщо (Комісія встановить ознаки складу злочину в діях особи, яким на нетрудові доходи зведено або придбано домобудівництво , то весь матеріал (перевірки повинен бути спрямований прокурору для проведення розслідування і притягнення винних до кримінальної відповідальності.

 За результатами перевірки коміосмя виносить висновок, в якому з посиланнями на факти та документи містяться докладні докази про винність особи в. Незаконному придбанні або спорудженні житлового будівництва. Це висновок потім розглядається виконкомом районного (міського) Ради депутатів трудящих, який приймає рішення про направлення усіх матеріалів справи до суду для вирішення по суті .. Бели матеріали виявилися недостатніми для вирішення / питання про вилучення житлового будівництва і автомашини, то виконком має право повернути їх комісії для додаткової перевірки.

 Матеріали справи повинні направлятися для розгляду в народний суд то місцем знаходження будівель, зведених чи придбаних wa нетрудові доходи, навіть, у тому випадку, якщо їх власник проживає в іншому місті або населеному пункті.

 Складені [протоколи та інші. Матеріали про порушення ('уявлення,. Постанови прокурора про притягнення до адміністративної відповідальності і т. д.) є адміністративним актом, юридичною формою діяльності відповідних органів радянського державного управління та інших осіб то боротьбі с. Адміністративними проступками. Як і будь-які адміністративні акти, складені 'протоколи та інші матеріали про' Порушенні повинні відповідати

 100

 > 101>

 вимогам закону, 'які ми умовно назвемо загальними і спеціальними. Ці вимоги мають важливе теоретичне, і практичне значення і заслуговують спеціального аналізу 12.

 « Попередня

 І. А. ГАЛАГАН. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СРСР. Процесуальне регулювання, 1976

1. Стаття 24.1. Завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення
   
   
2.  Завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є всебічне, повне, об'єктивне та своєчасне з'ясування обставин кожної справи дозвіл його відповідно до закону забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню адміністративних правопорушень. Стаття 24.4. Клопотання 1. Особи,
    Глава 28. Порушення справи про адміністративне правопорушення
   
3.   Глава 28. Порушення справи про адміністративне
    13.1. Виробництво по справах, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин: сутність і види справ
   
4.  На відміну від АПК РФ 1995 р. Нині чинне арбітражне процесуальне законодавство передбачає поділ арбітражного судочинства на окремі види залежно від характеру справи (розділи II-V), одним із прикладів якого є виробництво по справах, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин. Більш скорочена назва дано в ст. 29 АПК РФ -
    Розділ IV. Виробництво по справах про адміністративні правопорушення
   
5.   Розділ IV. Виробництво по справах про адміністративні
    Глава 27. Застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення
   
6.   Глава 27. Застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні
    Глава 13 Виробництво по справах, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин
   
7.   Глава 13 Провадження по справах, що виникають з адміністративних та інших публічних
    Глава 25. Учасники провадження у справах про адміністративні правопорушення, їх права та обов'язки
   
8.   Глава 25. Учасники провадження у справах про адміністративні правопорушення, їх права та
    Л. В. КОВАЛЬ. АДМІНІСТРАТИВНО-деліктного СТАВЛЕННЯ, 1979
   
9. % Z Про співвідношення виробництва У СПРАВАХ про адміністративні проступки І АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ
   
   
10.  Перш ніж приступити до аналізу інших проблем провадження у справах про адміністративні проступки, необхідно з'ясувати місце цього виробництва в системі радянського адміністративно-процесуального права. Слід насамперед усвідомити, що таке «процесуальне виробництво» п «процес», якими є взаємозв'язок і співвідношення між ними. «Виробництво» і «процес» у правовій сфері - суто правові
     5. Підставою виникнення, зміни та припинення адміністративних пр-ний служить юридичний факт.
    
11.  Юридичні факти ділять-ся на події і дії. Дії є результатом активного волевиявлення суб'єктів. Дії - правомірні і неправомірні. Правомірні - відпо-вують вимогам адміністративно-правових норм (видання наказу про призначення на державну посаду), неправомірні (делікти) - не відповідають їм (адміністративні та дисциплінарні проступки). Події
     Стаття 29.1. Підготовка до розгляду справи про адміністративне правопорушення
    
12.  Суддя, орган, посадова особа при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення з'ясовують наступні питання: 1) чи належить до їх компетенції розгляд даної справи; 2) чи є обставини, що виключають можливість розгляду даної справи суддею, членом колегіального органу, посадовою особою; 3) чи правильно складено протокол про адміністративне
     § 2. Зміст адміністративної відповідальності
    
13.  Адміністративна відповідальність являє собою застосування адміністративних стягнень за вчинення адміністративного правопорушення. Вона виражається в застосуванні державними органами та їх посадовими особами влади заходів адміністративного впливу до громадян, а у відповідних випадках - і до організацій за порушення законності. Адміністративна відповідальність має специфічні
     § 4 відмежованих ВИРОБНИЦТВА ПО СПРАВАХ про адміністративні проступки ВІД інших юрисдикційних ФОРМ за радянським праву
    
14.  Проблема відмежування різних юрисдикційних виробництв, опосредствующих застосування заходів відповідальності за правопорушення, заслуговує спеціальних і серйозних досліджень. Це необхідно не тільки для глибшого пізнання специфіки галузевих юрисдикційних виробництв, що має безперечну теоретичну цінність. Вирішення цієї проблеми важливо і в суто практичному відношенні. На основі
     § 3 відмежованих ВИРОБНИЦТВА ПО СПРАВАХ про адміністративні проступки ВІД ІНШИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ ВИРОБНИЦТВ
    
15.  Адміністративний процес є складним правовим утворенням, що складається з відносно самостійних адміністративних проваджень, які заслуговують роздільної регламентації. У літературі немає єдиної думки про кількість цих виробництв та їх обсязі. Так, Ю. М. Козлов до видів адміністративних проваджень відносить: а) виробництво з питань організації со-34> 35> радянського
    Административный процесс является сложным правовым образованием, состоящим из относительно самостоятельных административных производств, заслуживающих раздельной регламентации. В литературе нет единого мнения о количестве этих производств и их объеме. Так, Ю. М. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации со- 34 > 35> ветского