| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1. Юридична природа мандата парламентарія |
||
|
Парламентарії - це особи, які перебувають по тому чи іншому підставі членами парламенту. Називаються вони в різних країнах різна, причому найменування ці не завжди здаються логічними. Наприклад, у Великобританії членами Парламенту (MP's - Members of Parliament) називаються тільки члени нижньої палати - Палати громад. Точно так само в США конгресмени - це не взагалі члени Конгресу, а тільки члени Палати представників. Депутатами також іменуються зазвичай тільки члени нижніх палат. Члени верхніх палат у більшості країн - сенатори, у Великобританії, як ми вже згадували, - лорди. У Болгарії члени єдиною палати парламенту традиційно (не тільки в соціалістичне час) іменуються народними представниками. Мабуть, тільки в Югославії та в Хорватії члени обох палат відповідно Союзної скупщини і Собору називаються депутатами (в СРЮ - союзними). Правда, в даному випадку російський термін «депутат» - це переклад сербського терміна «посланик» і хорватського терміна «zastupnik». Етимологію і семантику простежити тут неважко. Втім, в Намібії, не мудруючи лукаво, назвали осіб, які перебувають у парламенті, просто членами відповідної палати - Національних зборів і Національного ради. Члени парламентів володіють спеціальною право-і дієздатністю. У обираються членів парламентів термін повноважень зазвичай починає текти з моменту обрання, рідше - із законодавчо або навіть конституційно встановленої дати (наприклад, згідно з розд. 1 поправки XX до Конституції США - з полудня 3 січня року, наступного за роком обрання). Правда, в конституціях нерідко передбачається необхідність перевірки повноважень виборного члена парламенту тієї палатою, до складу якої він входить. Так, згідно з розд. 5 ст. I Конституції США « кожна Палата буде суддею щодо виборів, законності обрання та відповідності вимогам своїх власних членів ... », а згідно ст. 66 Конституції Італії« кожна Палата перевіряє повноваження своїх членів і випадки виниклої неизбираемости або несумісності ». Втім, в Іспанії ч. 2 ст. 70 Конституції встановила, що «дійсність документів та посвідчень членів обох Палат підлягатиме судовому контролю в строки, встановлені виборчим законом»; цей контроль здійснюється колегією з адміністративних спорах Вищого трибуналу правосуддя. Взагалі Регламент Конгресу депутатів досить докладно врегулював порядок набуття повного статусу депутата . Для цього потрібно представити в генеральний секретаріат посвідчення, видане органом виборчої адміністрації, заповнити декларацію для перевірки на несумісність, вказавши в ній професію і займані публічні посади, і на першому ж пленарному засіданні, в якому депутат візьме участь, принести присягу дотримуватися Конституції. Якщо він цього не зробить протягом трьох пленарних засідань, її права і гарантії призупиняються до виконання зазначених вимог. Завдання парламентарія - брати участь у законотворчості та здійсненні парламентом інших його функцій. Чиї інтереси повинен він при цьому висловлювати? Хто є парламентарій - уповноважений своїх виборців або представник всієї нації? Від відповіді на ці питання залежить характер його мандата. Прихильники Ж. Ж. Руссо вважали, що суверенітет неподільний і не може бути представляємо: передавати можна влада, але ніяк не загальну волю (суверенітет). Звідси Ж.Ж. Руссо зробив висновок: «Депутати народу, отже, не є і не можуть бути його представниками; вони лише його уповноважені» *. Народ делегує депутатам владу, але при цьому презюміруется, що вони, приймаючи закони, діють відповідно до спільною волею народу. Звідси випливає дуже важливий принцип, що визначає правовий статус депутатів, - принцип імперативного мандата, що передбачає право виборців давати депутатам обов'язкові для них накази і достроково відкликати своїх обранців, якщо вони ці накази не виконують або виконують погано. * Руссо Ж.Ж. Трактати. М.: Наука, 1969. С. 222.
Принцип імперативного мандата був, як зазначалося, сприйнятий марксистсько-ленінської доктриною, що спиралася на досвід Паризької комуни 1871 року, і отримав відому, хоча і не цілком послідовне, відображення в конституціях і органічному законодавстві соціалістичних країн. Так, згідно зі ст. 77 Конституції КНР депутати ВЗНП підконтрольні обрали їх органам, які мають право у встановленому законом порядку відкликати обраних ними депутатів. Конституція Республіки Куба встановила в ст. 85, що депутати Національної асамблеї народної влади можуть бути в будь-який час відкликані своїми виборцями способом і в порядку, що встановлені законом. На практиці, однак, накази , якщо де і були, залишалися порожньою формальністю, а відгук депутатів мав місце лише в окремих країнах і те за реальною ініціативою політбюро центральних комітетів комуністичних партій. Не менш показово й те, що навіть соціалістичні конституції стали ігнорувати або коригувати ідею імперативного мандата. Конституція КНДР обмежилася загальним твердженням у частині другій ст. 8, що депутати органів влади всіх ступенів відповідальні у своїй роботі перед виборцями, не передбачено ні наказів, ні відкликання, який, до речі, передбачався у частині другій ст. 4 попередньої Конституції КНДР 1948 року. Звертає на себе увагу формулювання частини третьої ст. 103 Конституції СРСР 1977 року, згідно з якою «у своїй діяльності депутат керується загальнодержавними інтересами, враховує запити населення виборчого округу, добивається втілення в життя наказів виборців». І хоча у частині другій ст. 107 передбачалася можливість відкликання виборцями не виправдав їх довіри депутата, той факт, що на перше місце в ст. 103 були поставлені загальнодержавні інтереси (ними слід було «керуватися», а запити населення свого виборчого округу лише «враховувати»), досить красномовний: тоталітарний режим, незважаючи ні на які теорії, що не міг поставити приватні інтереси вище загальних, під якими мав на увазі інтереси правлячої олігархії. І ст. 97 нинішньої в'єтнамської Конституції, зобов'язуючи депутатів Національних зборів підтримувати тісний зв'язок з виборцями, проте у частині першій чітко встановлює: «Депутати Національних зборів є представниками волі і сподівань народу. Вони представляють не тільки народ в своїх відповідних виборчих округах, але також народ в національному масштабі ». Звичайно, імперативний мандат в його буквальному значенні - інститут абсолютно нежиттєздатний. Якщо депутат з кожного питання повинен попередньо виявляти думку своїх виборців, то, навіть відволікаючись від непереборних ще сьогодні технічних труднощів, прийняття рішень у парламенті часто стало б неможливим: парламентарії не вправі були б прийти до компромісу. Але навіть якщо розуміти імперативний мандат менш жорстко, а саме як обов'язок парламентарія слідувати волі своїх виборців, коли вона прямо виражена, при свободі дій в інших випадках, то і при такому розумінні конструкція викликає принципові сумніви: якщо парламентарій вважає виражену волю своїх виборців суперечить національним інтересам, він зобов'язаний виконувати її або подавати у відставку або піддатися відкликанню. Імперативний мандат не відповідає системному баченню суспільства, він виходить зі сприйняття суспільства лише як простий суми його складових частин, а не як цілого з його особливими якостями та інтересами. Відповідно до конституціям демократичних держав парламенти і всі їх члени є представниками всієї нації і ніхто не вправі давати їм зобов'язують накази. Вони пов'язані лише конституцією і своєю совістю, яка повинна їм підказувати, яким чином у конкретних випадках слід вирішувати ті чи інші загальнонаціональні та місцеві проблеми. Це принцип так званого вільного мандата. Вже французька Конституція 1795 в ст. 52 встановила: «Члени Законодавчих Корпуса не є представниками пославшего їх департаменту, вони є представниками всієї нації, і він не може надавати їм ніяких повноважень». М. Пріло узагальнив зміст вільного мандата наступним чином: 1) мандат є загальним (тобто хоча депутати обираються за виборчими округами, вони представляють всю націю), 2) мандат - не імперативний, а факультативний (його здійснення вільне від примусу, депутат не зобов'язаний робити що-небудь конкретне , в тому числі брати участь у парламентських засіданнях, не зобов'язаний враховувати думки своїх виборців), 3) мандат не підлягає відкликанню; 4) мандат при своєму здійсненні не вимагає схвалення дій мандатария (презумпція відповідності волі депутатів волі народу не підлягає оскарженню) *. * Див: Пріло М. Указ. соч. С. 437-439.
Ці ознаки депутатського, точніше - парламентського, мандата можна вивести зі змісту багатьох конституційних норм. Так, згідно зі ст. 67 італійської Конституції «кожен член Парламенту представляє Націю і здійснює свої функції без покладання зобов'язань на його мандат». Відповідно частина перша ст. 27 французької Конституції говорить: «Всякий імперативний мандат недійсний». Правда, судження про те, що депутат може і не працювати в парламенті, поділяється не повсюдно, і нижче ми ще на цьому зупинимося. Юридична конструкція вільного мандата сприйнята і постсоціалістичними конституціями. «Депутат представляє громадян і приймає рішення в Зборах за своїм переконанням. Депутат не може бути відкликаний ». Примітно, що багато конституції (наприклад, Конституція Намібії, Конституція Республіки Філіппіни 1987 р.), що орієнтуються на англо-американську систему права, природу парламентського мандата взагалі обходять мовчанням; їх укладачі вважали, видно, що і так все ясно. Однак цікаві в цьому зв'язку положення ст. 133 колумбійської Конституції: «Члени колегіальних виборних органів (маються на увазі Сенат і Палата представників. - Авт.) Безпосередньо представляють народ і повинні будуть діяти, погодившись зі справедливістю і загальним благом. Обранець відповідальний перед суспільством і перед своїми виборцями за виконання обов'язків, що випливають з його функції ». Тут ми бачимо все ж певний відблиск соціалістичних ідей. Німецький дослідник Конрад Хессе, обгрунтовуючи принцип вільного мандата, також відзначає (слідом за іншим дослідником Г. Ляйбхольцем), що депутат не зобов'язаний підтримувати ту політику, за яку проголосували на виборах його виборці, але, як і М. Пріло, констатує й інше, а саме, що "вільний мандат вступає в непереборну суперечність з дійсністю сучасного партійного держави ...» *, яке виражається в тому, що депутат виявляється залежимо від партії, що підтримала його на виборах. Він пов'язаний партійною дисципліною, рішеннями партійної фракції, які визначають його позицію з обговорюваних в парламенті питань. * Hesse К. Gruundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., Erg. Aufl. Heidelberg: Muller, Jur. Verl., 1991, S. 241 (див. також: Хессе К. Основи конституційного права ФРН. М.: ЮЛ, 1981. С. 286).
У більшості країн ця залежність - чисто політична: якщо депутат не послухається партійних лідерів, з ним нічого не станеться, хіба що виключать з фракції. Але на наступних виборах йому вже розраховувати на підтримку даної партії не доведеться. Правда, в Індії прийнята в 1985 році 52-а поправка до Конституції заборонила так звану дефекцію, тобто зміна парламентаріями своєї партійної приналежності, під загрозою втрати мандата (відповідні доповнення були внесені до ч. 2 ст. 102 та ч. 2 ст. 191 Конституції, а також додано додаток 10, що містить докладний регулювання даного інституту). Примітно, що підставою для позбавлення мандата служить не тільки добровільна відмова від членства в партії, а й самовільне голосування або утримання від голосування всупереч вказівці партії (п. «b» ст. 2 десятого додатки). Проблема непроста. З одного боку, стійкість і дисципліна партійних фракцій полегшують роботу палати, роблять хід її передбачуваним. З іншого ж боку, система фракційного примусу часом змушує депутата голосувати всупереч своїм переконанням. До чого це може привести, покажемо на простому числовому прикладі. Припустимо, в палаті 100 депутатів, з яких 60 належать до фракції А, а 40 - до фракції Б. Обговорюється проект закону. На засіданні фракції А на користь законопроекту висловилися 32 депутати, а 28 були проти. На засіданні фракції Б на користь законопроекту виступили 10 депутатів, а проти - 30. В результаті фракція А прийняла рішення підтримати законопроект, а фракція Б - голосувати проти. Таким чином, проект закону затверджений палатою, хоча 58 депутатів з 100 спочатку були проти нього, тобто меншість палати за допомогою фракційного примусу нав'язав свою волю більшості. У зміст парламентського мандата входить несумісність його з певними посадами і заняттями, про що вже йшлося в попередньому розділі. Зараз відзначимо лише, що не можна бути одночасно членом обох палат парламенту. Відомо, що в Конгресі США багато конгресменів і сенатори переобираються багаторазово, виконують свою функцію десятками років і, більше того, користуються привілеями при занятті посад у Конгресі пропорційно стажу перебування в ньому. На Філіппінах ж, що сприйняли в основному конституційну систему США, така практика захоплення не викликає, і філіппінська Конституція, навпаки, заборонила обиратися в Палату представників більше трьох разів поспіль, а в Сенат - більше двох разів поспіль (частини друга розд. 4 і 7 ст . VI). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "1. Юридична природа мандата парламентарія" |
||
|
||