| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Функціонування органів влади на місцях |
||
|
Стрижнем всієї політичної структури суспільства в Східній Європі були народні (національні) поради (комітети). Офіційно оголошені основою нових режимів, вони були покликані втілювати в собі «народний» характер влади. Конкретно-історичні умови їх виникнення були різними. У Польщі, наприклад, як вказувалося в одному з донесень політуправління 1-го Українського фронту, нові адміністративні органи влади - воєводські, волосні, міські та сільські народні ради (раді народове), що виникли частково ще в період окупації, були до весни 1945 р. сформовані повсюдно і приступили до роботи. На керівних постах в них були представлені майже всі партії демократичного блоку, але превалювали члени ППР. Радянські спостерігачі особливо підкреслювали, що прерогативою комуністів були контрольні функціі119. Зосередження ж всієї повноти влади в руках радий Народових сталося значно пізніше - навесні 1950 Законом від 20 березня про місцеві органи єдиної державної влади було скасовано традиційне для Польщі поділ місцевої влади на місцеве самоврядування та державну адміністрацію і введена, за образом і подобою радянської, як єдина, система народних рад. На довгі роки зникли старі польські інститути воєвод, президентів міст, старост, Солтисів І ВОЙТОВ1 * 0. Закон припускав проведення виборів до місцевих органів влади. Проте до його реалізації приступили з помітним відставанням. Термін виборів кілька разів переносився. У цей час поради діяли не як виборні органи, а як призначене представництво від різних партій та організацій. Польське керівництво вважало цю обставину головною причиною слабкого зв'язку рад з народними масами, але до 1954 р. становище залишалося незмінним. 21 липня 1953 посол СРСР у Варшаві Г.М.Попов повідомив у Москву про те, що в польському керівництві планувалося провести перші вибори в раді народове впродовж весни 1954 р. Радянська сторона прийняла рішення «рекомендувати польським товаришам» витримати цей срок121. На відміну від Польщі в Болгарії комітети Вітчизняного фронту офіційно не були органами влади, хоча спочатку болгарські комуністи припускали такий варіант розвитку і навіть закріпили його як необхідний в директиві ЦК БРП (к) від 26 серпня 1944 р . У Болгарії мало місце значне розмаїття відносин межцу місцевими комітетами ОФ та державними органами влади (там, природно, де вони збереглися). У ряді округів вся влада в громадах зосереджувалася в руках комітету ОФ, в інших місцях голова комітету виконував функції кметя (старости) громади, околійского керуючого та ін Але незважаючи на це розмаїття, всюди в країні існувала практика призначення на керівні посади в адміністративний апарат осіб за рекомендацією комітетів ОФ або обрання їх на загальних зборах мешканців за рекомендацією комітетів * ^. Соціальний і політичний склад державних, адміністративних і господарських установ регулювався за допомогою так званих довідок ОФ - нового виду документів, що був підтвердженням політичної благонадійності і лояльності того чи іншої особи. У перші місяці нової влади ці довідки мали обов'язковий статус, але поступово стали набувати характер суспільної рекомендації. Наприкінці 1946 X пленум ЦК БРП (к) рекомендував Національному комітету ОФ призупинити їх видачу, але в політичній практиці довідки мали порівняно широке ходіння ще і рік потому, тобто в кінці 1947 Як «опора нової влади на місцях» комітети ОФ отримали функції контролю та сприяння роботі державних і громадських органів. Це означало, зокрема, що комітети займалися підбором кадрів і контролювали їх діяльність, але питання призначення і звільнення державних та інших службовців були прерогативою відповідних міністерств. Зауважимо, що грань тут була досить хиткою, і це багато в чому пояснює вимоги партнерів компартії по ОФ покінчити з «двовладдям», припинити «управлінські» замашки комітетів. Гострота питання про адміністративні чистках і висунення нових кадрів була посилена тимчасовим скасуванням на початку 1944 р. службового цензу, що фактично широко відкрило двері трудящим в держапарат. З юридичної точки зору появу відповідного декрету-закону давало можливість під антифашистськими гаслами негайно приступити до радикальної чищенні всього державного аппарата123. Зазначені відмінності в практиці функціонування рад (комітетів) не вплинули на основні тенденції їх подальшого розвитку. Стара практика делегування депутатів на основі угоди в рамках народних, національних і вітчизняних фронтів поступилася місцем нової - організації виборів в народні ради. Цей процес йшов різночасно в різних країнах регіону, охопивши 1949-1954 рр.. У Болгарії перші вибори були призначені на 15 травня 1949 рр.. Керівництво країни надавало виборів велике значення в процесі формування всеосяжної системи влади, що відображала, як підкреслювалося, сподівання і інтереси народу. Передвиборна кампанія офіційно почалася в другій половині квітня. Висування кандидатів здійснювалося за вказівками ЦК БКП, згідно з якими встановлювалося співвідношення кандидатів для членів партій ОФ і безпартійних. Так, наприклад, в Варненськом окрузі це співвідношення було таким: БКП - 60%, БЗНС і безпартійні - 40%. У деяких місцевих організаціях БЗНС, наприклад в Шумені і Балчике, проявилися настрої на користь паритету, але провести цей принцип в життя не вдалося. Показово «пояснення» цього факту, дане в інформаційному листі консульства СРСР у Варні в Москву в травні 1949 р. за підсумками виборів: вказувалося на брак «авторитетних і відповідних кадрів» в БЗНС. Дана констатація з багатьох причин викликає сумніви. Зокрема, хоча б внаслідок того, що селянська партія Болгарії, що мала довгу історію, славні традиції общинної, кооперативної, просвітницької діяльності, навряд чи страждала через відсутність гідних членів. Побічно підтверджують це і містилися в даному листі відомості про те, що у Варні та інших місцях двічі переглядалися списки кандидатів, нібито унаслідок порушення вказівки ЦК БКП про пропорційне представництво (логічно припустити, що пропорції порушувалися на користь БЗНС). Крім того, що були відводи, як правило, стосувалися кандидатів від БЗНС. Під приводом відсутності відповідних кандидатів-«хліборобів» місцеві організації БКП часто висували своїх членів від громадських організацій (жіночого союзу, союзу народної молоді та ін.), що не вказуючи партійності. У процесі голосування виявилося багато неточностей у виборчих списках. У самій Варні в день виборів було виявлено 1500 виборців, які не включені з різних причин до списків. Допускалося, наприклад, порушення і такого роду: щоб підвищити відсоток брали участь у виборах, осіб, вибулих з міста чи захворілих, просто викреслювали зі списків. Досить активно деякі члени виборчкомів здійснювали підміну бюлетенів, щоб забезпечити «перемогу» кандидатів ОФ. У селі Бяло, як стало відомо в радянському консульстві, було підмінене 300 бюлетенів, в селі Новоградец - більше 100. Радянські дипломати отримали інформацію і про те, що на бюлетенях і конвертах робилися спеціальні послід з метою визначити, хто з «ненадійних осіб» як проголосує. Були випадки подвійного голосування деяких спеціально підготовлених виборців у ряді сіл на різних виборчих дільницях. Досить оперативно в Варненськом окрузі перейшли до натиску на голосували проти ОФ. Як правило, по відношенню до них застосовували «замасковану репресію» - підвищений налог124. Характерно, що радянська сторона подібні порушення пояснювала «пережитками старих буржуазних виборів, коли в гонитві за великою кількістю виборців ... вдавалися до такої махінації ... »Радянські дипломати констатували, що« в даний час ці витівки (!), безсумнівно, завдають великої шкоди авторитету ОФ »125. Інформаційні матеріали радянських консульств частково висвітлювали «помилки», що мали місце при підрахунку голосів. «Свідомо чи несвідомо», як говорилося в одному з донесень до Москви, подекуди міські виборці були включені і в число голосували в районах. Вибори в народні ради за офіційною статистикою дали 92% голосів за кандидатів ОФ. За словами завідувача агітпроп-відділом ЦК БКП М.Ніколова, цей результат перевершив всі очікування партійного керівництва. У бесіді зі співробітником посольства СРСР Г.Купкой 17 травня 1949 Ніколов підкреслив, що 80% населення віддали голоси за ОФ «за переконанням», а 10-15% голосів припало на частку «буржуазних елементів», які спробували таким чином «втертися в довіру наших властей, приспати їх пильність і творити своє вороже справа »127. Неясно, що служило основою для такого «розподілу» Ніколовим відсотків голосів. У всякому разі, напрошується висновок про довільному підході, а не серйозному, глибокому аналізі підсумків виборів. Що стосується голосів, поданих проти ОФ, то їх наявність Ніколов пов'язав з невдоволенням населення місцевим керівництвом і системою розподілу промислових товарів, але більш детального аналізу не зробив. А між тим документи фіксують звернення частини виборців до гасел опозиційного БЗНС, розгромленого восени 1947 р., а також до авторитету Т.Костова. Його ім'я згадувалося в сотнях антиурядових гасел, написаних на виборчих бюлетенях, причому про Костова говорилося в тому числі і як про борця за встановлення в Болгарії влади, «типу існуючої в Югославії». З документів видно, що на підсумки виборів, безсумнівно, вплинула самозаспокоєність влади в містах і близько: переоцінивши сили ОФ, вони визнали, що відсутність офіційної опозиції автоматично забезпечить ОФ победу128. Майже всі околії запізнилися з початком передвиборної агітації, вели її фактично лише останній тиждень - з 7 по 15 травня. Тим несподіванішою виявилися справжні цифри. Ми не володіємо, на жаль, матеріалами для масштабного узагальнення, але ті, що виявилися доступними, свідчать про значний розрив між офіційною статистикою і реальністю. Так, за інформацією керівника держбезпеки Средецкой околії П.Стоянова, поданій ним в радянське консульство в Бургасі, за ОФ було подана не 79% голосів, як повідомлялося, а лише 55%. У ряді місць результат був для ОФ невтішним. У селі Гос-подарево за ОФ з 830 виборців було подано 35% голосів, у районному центрі Средец - 60% і пр. У селі Чемерин Бургаської околії з 517 виборців тільки 75 проголосували за ОФ, в селі Скеф з 266 виборців - 126 129. У направлену до Москви довідці консульства за підсумками виборів в Бургаської консульському окрузі від 8 червня 1949 підкреслювалося, що місцеве керівництво прагнуло «виправити небезпечне становище на своїй виборчій дільниці» шляхом застосування спеціальних заходів: при підрахунку голосів широко практикувалася підміна бюлетенів. Цю інформацію радянські дипломати отримали безпосередньо від секретарів околійскіх комітетів БКП та голів народних рад. Останні підтвердили невідповідність офіційних і реальних підсумків виборів настроям населення: відсоток голосів, на їх думку, не повинен був перевищити 80-85, в той час як, за офіційними даними, за ОФ в містах і близько округу голосували 89,46%, а окремо у містах відсоток був ще вищий - 95,66% 130. Є підстави вважати, що «техніка» допомогла «виправити становище» і в інших районах країни. Наприклад, в Русенський окрузі офіційним 90% голосів протистояли конфіденційні дані керівництва БКП про 67-75% виборців, які віддали свої голоси за ОФ131. Крім горезвісної «техніки», вплив зробили і репресивні акції, влади. У Бургаської окрузі напередодні виборів «за ворожу агітацію і провокації» народна міліція заарештувала 75 человек132. Превентивні арешти з'явилися важливим засобом тиску на електорат. 5 Червень 1949 пройшли вибори у сільські народні ради в Албанії. Списки кандидатів також були підготовлені місцевими партійними і державними органами, але думка населення при цьому практично не враховувалося. Це, як зазначив Е.Ходжа в бесіді з Д.С.Чувахіним 8 червня 1949, призвело до «проривів» у деяких виборчих округах. Проте в цілому за кандидатів Демократичного фронту за офіційними даними віддали голоси до 90-95% виборців. Але, як і в Болгарії, в окремих районах підсумки були далеко не настільки оптимістичними. Так, на півночі країни в ряді місць до 20-25% виборців взагалі не з'явилися голосувати, в деяких районах 10-12% виборців проголосували проти кандидатів фронта133. У Румунії в 1949 р. на зміну традиційним місцевим представництвам влади - префектурам і прімара прийшли призначені згори нові органи влади - тимчасові комітети. Спеціально створена державна комісія приступила до розробки закону про народних радах. При цьому в основу роботи було покладено радянський досвід, причому в самому конкретному його варіанті: заступник голови уряду ТДжорджеску повідомив раднику посольства СРСР С.С.Спандарьяну 14 травня 1951 м., що румунською стороною були «широко використані перекладні радянські матеріали» 134. На основі підготовленого положення про вибори в грудні 1950 пройшли вибори у сільські, міські, районні та обласні народні ради. Практика виявила масу труднощів у роботі рад. Визначаючи їх причини, Джорджеску в першу чергу вказав на відсутність досвіду, неорганізованість, канцелярщину, велика кількість циркулярів і директив з центру, «віднімають [у депутатів] масу часу, але не дають правильного напрямку в роботі». Спостерігалась підміна адміністративної влади з боку секретарів райкомів РРП, хоча установки вищестоящих партійних органів на цей рахунок носили заборонний характер. Примітно, що румунське керівництво бачило для себе вихід із скрутного становища в запрошенні радянських фахівців. Радянська сторона пішла назустріч проханням румун: у травні 1951 р. у Бухарест прибули радник з питань народних рад П.А.Архіпов і радник з питань районування П.А.Туманов135. В Угорщині перші вибори до місцевих рад пройшли 22 жовтня 1950 Членами та кандидатами в члени рад були обрані понад 220 тис. осіб. Переважаючі позиції в радах займало трудове селянство - 67% депутатів. Потім йшли робітники - 15%, представники інтелігенції - 7%. Решта мандати дісталися службовцям, дрібним промисловцям і торговцям. При цьому третина обраних були коммуністамі136. Документи показують, що радянська сторона уважно спостерігала за функціонуванням системи влади в країні. Зокрема, великий інтерес співробітників посольства СРСР в Будапешті Н.Н.Сікачева і Ю.Н.Чернякова до «питань радянського будівництва в Угорщині» став головним приводом для зустрічі дипломатів із заступником міністра внутрішніх справ Т.Пеце 22 жовтня 1951 Пеце констатував , що і рік потому після виборів апарат рад ще сильно засмічений колишніми хортистські чиновниками та іншими кадрами, що не заслуговують довіри. Рішення травневого пленуму ЦК УПТ 1951 р., на основі яких була проведена чистка в низових парторганізаціях, спричинили за собою посилення уваги і до штатів народних рад. З травня по жовтень 1951 р. зі складу рад було видалено більше 600 співробітників, а всього було намічено «вичистити» 1888 чоловік. Чистка торкнулася і рядових співробітників, і керівників. До часу бесіди вакантними залишалися пости голів виконкомів рад у чотирьох комітатах (колишні керівники «зняті по непридатності»). Крім того, було намічено змінити голів ще у двох комітатах. За словами Пеце, велику трудність представляв підбір секретарів сільських рад. Більшість діючих секретарів в минулому були сільськими нотаріусами, були людьми «грамотними і хитрими», що давало їм можливість фактично заправляти всіма справами рад за спиною недосвідчених і, як правило, малограмотних голів. Крім чисток угорське керівництво вважало за необхідне організувати відгук не справляється зі своїми обов'язками депутатів. Масштаби її були значними: до 20% початкового складу. Кандидати висувалися органами Народного фронта137. Певні підсумки намічених заходів щодо зміцнення світової підвів у бесіді з Н.Н.Сікачевим 14 жовтня 1952 заступник міністра внутрішніх справ А. Варга. Він відзначив позитивні зміни соціального складу співробітників апарату рад: 67% були «висуванцями з середовища робітників і селян». За один лише 1952 складу рад вдалося оновити на 40%, в тому числі змінити 1500 секретарів рад, яких Варга охарактеризував як «опору куркульства в державній адміністрації». Зміни торкнулися і структури світової: в обласних виконкомах були організовані відділи кадрів, а в районних виконкомах створені спеціальні займалися питаннями кадрів групи. Вони несли відповідальність не тільки за підбір співробітників, але і за підвищення кваліфікації та професійних навичок останніх. Крім того, був збільшений штат рад за рахунок організації відділів заготовок в райрадах та введення посади інструкторів по заготівлях в місцевих радах. В обласних виконкомах введено посади трьох заступників голови. Всі нові кадри повинні були пройти спеціальну підготовку на тримісячних курсах для секретарів рад та на п'ятимісячних - для голів. З 1 січня 1953 планувалося відкрити спеціальну академію для підготовки працівників рад і пр. У цілому, за оцінкою Варги, вдалося істотно поліпшити роботу рад, хоча збереглися ще й серйозні недоліки. До числа таких Варга відніс відсутність належної турботи про потреби населення і бюрократизм. Причому, якщо перший недолік демонстрували «свої» кадри на місцях, то другий виходив в більшій мірі від вищестоящих органів. Справжнім лихом стали постійні наїзди в місцеві виконкоми «інструкторів» з центру, які з метою контролю за роботою рад «збирали відомості» і, як підкреслив Варга, тільки заважали работать138. Слід зазначити, що постійна увага, демонструвати радянськими спостерігачами до роботи рад в Угорщині, мало особливу причину. В Угорщині склалася вельми своєрідна практика, коли місцеві органи влади адміністративно підкорялися міністерству внутрішніх справ. Тому й інформацію про роботу рад радянська сторона могла почерпнути насамперед від керівництва МВС. Це положення викликало незгоду і критичні оцінки працівників посольства, що повідомляли в Москву, що таке підпорядкування «в серйозній мірі порушує принцип демократії», і що місцеві ради, «по суті, є до цих пір особливими осередками міністерства внутрішніх справ» 139. У країнах регіону досить рано виявилося і початок заглиблюватися протиріччя між програмним завданням місцевих органів влади та їх фактичною роллю. Прокламіруемой демократизм рад, що не розвинувшись, поступово був зведений до формальним процедурам, а виконавчий апарат почав підніматися над радами. Це визначило чітку перспективу перетворення рад з влади трудящих у владу для трудящих через партійногосударственних функціонерів, в один з «приводних ременів». Над суспільством вставала партія, а її керівництво, яке виявилося безконтрольним, - над партією. На місцях партійні керівники придбали влада, фактично непідконтрольну. Це положення в посібниках компартій визначалося частіше зі знаком плюс як реалізація керівної ролі комуністів у суспільстві. В одній з довідок ЦК УПТ, зокрема, «дуже серйозним досягненням» було названо таке положення, коли «секретарі партійних організацій, повітові, обласні, міські та районні комітети партії охоплюють своїми діями все більшу і більшу територію і стають господарями (підкреслено в документі . - Авт.) цих територій »140. Це положення зміцнилося після процесу над Райком і його прихильниками. Місцеві партійні організації часто не вважали за потрібне навіть ставити до відома народні ради про проведення тих чи інших важливих заходів. Подібне явище переступило угорські кордони, позначивши один з іманентних ознак «партійної держави». Так, наприклад, виникла конфліктна ситуація в столиці Албанії - Тирані, під час виселення «реакційних сімей». Діючи в тісному контакті з міським комітетом АПТ, органи МВС підготували списки на виселення, в яких допустили багато помилок. Коли міська рада розпочала отримувати скарги, то з'ясувалося що він навіть не був проінформований про акцію виселення. Органи МВС були змушені призупинити свою діяльність і залучити до проведення в життя цієї «потрібної заходи» працівників горсовета141. Разом з тим були приклади і зворотного порядку, причому характерно, що вони відобразили ініціативу «знизу». У румунському селі, зокрема в 1952 р., спостерігалося деяке ослаблення впливу секретарів парторганізацій. Перевагу місцеве населення віддавало головам сільських рад, є звільнення працівниками. Не завжди ці пости займали комуністи. Тому зрозуміло, чому в матеріалах, що надійшли з ЦК РРП в Москву, ясно проглядалася заклопотаність нинішнім становищем, коли «фактично керівником села» ставав глава ради, підчас відтісняючи на другий план партсекре-таря142. Особливо слід відзначити і методи зрощування партійного і адміністративно-господарського та відомчого апарату на місцях. Як і «нагорі», порівняно широко застосовувалася кооптація керівників установ у партійні органи. В Угорщині, зокрема, часто-густо керівники МТС, поліції, армії, транспорту та ін з легкістю кооптувалися до складу повітових бюро або повітових комітетів ТВП. Партійне керівництво масовими організаціями здійснювалося шляхом їх механічного прикріплення до конкретних відділам повітового бюро партії. Наприклад, профспілки в промислових повітах прикріплялися до промислового відділу, в інших повітах - до оргвідділу. Організації Демократичного фронту звільнення були закріплені за сільськогосподарським або кооперативним відділами. Принцип «подвійного підпорядкування», добре відомий правознавцям, переживав на практиці певну трансформацію: ідея поєднання «горизонтальної» і «вертикальної» зв'язки місцевих органів державного управління з порадами, з одного боку, і вищестоящими відомствами та установами, з іншого, якісно видозмінилася в силу того, що поради вже опинилися в підпорядкуванні у партійних органів. Тому широке поширення набула практика, коли, як, наприклад, в Угорщині, культурно-освітні установи на місцях безпосередньо контролювалися і керувалися агітаційно-пропагандистським відділом повітового комітету партії, а завідувачі відділами кадрів різних повітових органів «виходили» безпосередньо на відділ кадрів повітового партійного комітету . Зрозуміло, що така практика вела до прямого ототожнення повітових партійних органів з місцевою адміністрацією, причому не тільки в очах населення: «... Є численні випадки, коли [самі] господарські та масові організації зверталися за вказівками до партійних організацій навіть з питань другорядного значення », - йшлося у згаданій вище довідці ЦК ВПТ143. Окремі державні структури, зокрема, міністерства, прагнули, як показують документи, зберегти чистоту «вертикальної» зв'язки і, курируя місцеві державні, господарські та культурні органи, не прагнули обговорювати з місцевими партійними органами виникали питання. Характерно, що подібні дії у вищих ешелонах ТВП були віднесені до розряду «найбільших недоліків» 144. Примітно, що у «верхах» ТВП інколи висловлювалися досить несподівані в умовах «партійної держави» оцінки зрощування партійного і адміністративно-господарського апарату. 10 лютого 1950 на засіданні в центральному керівництві ТВП М.Ракоші підкреслив негативні наслідки цього явища, які не давали можливості в достатній мірі реалізувати керівну роль партії. У цьому угорська лідер вбачав вихідну причину багатьох інших недостатков145.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Функціонування органів влади на місцях" |
||
|
||