| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
М. ШУГАРТА, Л. КЕРІ. ПРЕЗИДЕНТИ І АССАМБЛЕІ55 |
||
|
Шугарт Метью Соберг, професор політології Каліфорнійського університету (м. Сан? Дієго). Кері Джон, професор політичних наук Каліфорнійського університету (м. Сан? Дієго). Глави з книги «Президенти і асамблеї», присвячені полеміці з відомими політологами Хуаном Хосе Лінц і Арендтом Лейпхарт, що виступили з критикою президентських систем і апологією парламентаризму. ... Використовуване в справжній роботі визначення президентської форми правління (або «чисто» президентської системи) включає в себе наступні положення: 1) всенародне обрання носія верховної виконавчої влади; 2) строки повноважень носія верховної виконавчої влади та законодавчого органу - фіксовані і не залежать від довіри сторін одна до одної; 3) виборна виконавча влада призначає уряд і визначає його склад. Дана тричленна дефініція, поряд з констатацією того, що президент повинен обиратися або безпосередньо громадянами, або обирається громадянами спеціальною колегією вибірників, вказує на окремість джерел формування та підтримки уряду (виконавчої влади) та законодавчої асамблеї. Можна виділити також четвертий критерій, який логічно витікає з попередніх: 4) президент має відомі, визначені конституцією права в законодавчій сфері. Четвертий критерій не торкається способи формування і роздільного функціонування влади. Але якби президенти не мали законодавчих повноважень (на кшталт права вето), то їм довелося б задовольнятися роллю «виконавчої влади» в самому буквальному сенсі слова - просто виконувати рішення законодавців, на яких вони ніяк не могли б вплинути. Надання президенту законодавчих повноважень - це гарантія того, що програма, яка отримала народне схвалення на президентських виборах, буде переведена в практичну політику. Як підказує сама назва, прем'єр? Президентський режим - це режим, що припускає наявність і прем'єра (прем'єр? Міністра), як при парламентській системі, і всенародно обраного президента. ... Прем'єр? Президентська система характеризується тим, що: 1) президент обирається всенародно; 2) президент наділений істотними повноваженнями; 3) одночасно з президентом існують і виконують функції виконавчої влади прем'єр? міністр і кабінет, відповідальні перед законодавчими зборами. Перший критерій передбачає наявність всенародно обраного носія виконавчої влади, але, на відміну від президентської системи, президент не є обов'язково «верховним» носієм цієї влади, а повинен співіснувати з прем'єром - главою уряду. Відносні обсяги повноважень сторін можуть істотно варіювати залежно від країни, а також від конкретних обставин в рамках однієї і тієї ж країни. Другий критерій - наявність у президента якихось політичних повноважень. Відмінність від президентської системи полягає у тому випадку в тому, що в умовах прем'єр? Президентського режиму ці повноваження не обов'язково повинні бути законодавчими. Вони можуть включати, наприклад, можливість винести законопроект на референдум чи оскаржити його в судовому порядку. Надання президенту інших законодавчих повноважень, таких як право вето або право видавати укази, легко може привести до конфлікту між ним і іншою частиною виконавчої влади, яка залежить від довіри законодавчих зборів. Проте в деяких премьерпрезідентскіх системах президент наділявся і наділяється подібними повноваженнями. Більш типові - і більше відповідають характеру розглянутого режиму - повноваження, пов'язані з формуванням уряду: наприклад, право висувати кандидатури міністрів і робити призначення на неурядові посади. У прем'єр? Президентських системах президенти зазвичай розташовують також правом розпускати парламент. Важливо відзначити, що дана система не забезпечує президенту можливість контролювати уряд чи асамблею законодавчими засобами. Рисою, при перетині якої режим перестає бути прем'єр? Президентським, є надання президентові права одноосібно вирішувати питання про зміщення міністрів. Ми визначили два ідеальні типи режимів з всенародно обраними президентами. Реально існуючі режими являють собою різні варіації і відтінки описаних типів. Було б безглуздо розглядати кожен з наявних відтінків в якості окремого типу, бо неможливо зафіксувати в класифікації все різноманіття способів поділу влади та обсягів президентських повноважень. І все ж є випадки істотних відхилень від виділених вище критеріїв. Найбільш поширене з них - закріплення повноважень з формування кабінету як за президентом, так і за парламентом. Якщо президент має право призначати і зміщувати міністрів, але при цьому міністри залежать від довіри законодавчих зборів, можна говорити про особливий режим. Такі режими, представлені у світовій практиці кількома прикладами, ми будемо називати президентсько? Парламентськими. Подібно до того як терміни «президентська» і «парламентська система» вказують на те, який виборний інститут уповноважений визначати склад уряду, а термін «прем'єр? Президентська система» фіксує провідну роль прем'єр? Міністра при наявності президента, наділеного істотними повноваженнями, запропонований нами термін схоплює сутнісну характеристику президентсько? парламентських систем - верховенство президента в поєднанні із залежністю кабінету від парламенту. Звідси випливає визначення режиму: 1) наявність всенародно обраного президента; 2) президент призначає і зміщує членів кабінету; 3) члени кабінету повинні користуватися довірою парламенту; 4) президент має право розпустити парламент (законодавчу гілку влади в цілому). ... Всі описані в сучасній літературі недоліки президентської форми правління розпадаються на три основні категорії в наступному: 1) відсутність тимчасової гнучкості; 2) мажоритарні тенденції; 3) подвійна демократична легітимність. Відсутність тимчасової гібкості.Проблеми першої групи, що мають відношення до тимчасової негнучкості, виникають у зв'язку з тривалістю повноважень президентів і законодавчих зборів. Хоча конституції президентських систем зазвичай допускають імпічмент, реалізація цієї норми завжди зв'язана з вкрай складною процедурою, що вимагає прийняття відповідного рішення кваліфікованою парламентською більшістю на основі встановлених зловживань або перевищення повноважень з боку носія верховної виконавчої влади. Взагалі кажучи, президенти обираються на фіксований строк від чотирьох до шести років і не можуть бути зміщені з політичних міркувань. Хоча творці президентських конституцій розглядали цю практику як гарантію стабільності виконавчої влади, критики нерідко вказують на її сумнівність з політичної точки зору - і аж ніяк не без підстав. Основна проблема, якої чреватий фіксований термін президентських повноважень, полягає в тому, що носій верховної виконавчої влади може позбутися всякої популярності в народі або частково зберегти таку популярність, але викликати стійку опозицію парламентської більшості. Такий президент навряд чи здатен почати і практично здійснити яку б то не було програму, потребують законодавчого закріплення, перебуваючи в стані постійної конфронтації з парламентською більшістю, що прагнуть до реалізації альтернативної програми. Але навіть коли президент не зустрічає ніякої підтримки з боку громадян, він залишається главою уряду (і держави), поки не закінчиться фіксований термін його повноважень. ... З іншим проявом тієї ж самої проблеми ми стикаємося тоді, коли після закінчення терміну повноважень влади позбавляється вельми популярний і компетентний президент. Там, де конституція забороняє переобрання на другий термін (принаймні відразу ж після закінчення першого), - а саме так йде справа в більшості латиноамериканських країн, - виникає парадоксальна ситуація, коли треба пожертвувати або ефективним урядом, або конституцією. У більшості президентських систем країна в цілому і, більше того, кожна з найбільших партій стикається з необхідністю висувати видного лідера загальнонаціонального масштабу раз на чотири або п'ять років. Критики відзначають, що для системи це виявляється не тільки тяжкою, але і зайвим тягарем. Проблема тимчасової негнучкості зводиться до термінів повноважень виконавчої влади. Законодавчі збори теж обираються на фіксований термін, який не може бути скорочений з політичних міркувань. Мажоритарні тенденціі.Вторая група проблем, пов'язаних з президентською формою правління, обумовлена мажоритарними тенденціями, притаманними більшості президентських систем. ... Яким би більшістю не перемагав лідируючий кандидат, ні одні президентські вибори не досягають навіть грубого наближення до пропорційного представництва уподобань електорату. Оскільки переможець на виборах, де заперечується всього одне місце, за визначенням отримує 100% місць, відхилення від пропорційності неминуче виявляється рівним різниці між 100% і часткою голосів, отриманих переможцем. Якщо ж у виборах беруть участь кілька кандидатів, відхилення може досягати 60% і більше. ... Глава держави і уряду фактично представляє лише меншість виборців. Співвідношення виборчих переваг спотворюється вже при виборах президента, коли ж відбувається формування уряду, це спотворення не слабшає, а ще більше посилюється. На відміну від парламентської і прем'єр? Президентської систем, президентський режим не сприяє досягненню міжпартійних компромісів з метою формування урядових коаліцій. ... Навіть у тих небагатьох випадках, коли для затвердження міністрів потрібна санкція законодавчих зборів, змістити їх може лише президент. Найчастіше пости отримують члени президентської партії чи безпартійні експерти і лише вкрай рідко - прихильники опозиції. У більшості президентських систем міністри не мають права суміщати урядову посаду з членством у парламенті, внаслідок чого можливості парламентської опозиції впливати на дії виконавчої влади ще більш скорочуються. Зважаючи виняткового і одноосібного характеру президентських повноважень завоювання цієї посади стає самодостатньою метою і затуляє собою всі інші завдання, що стоять перед партіями в умовах президентської системи. У цьому і полягає якість, яка X. Лінц визначає як «переможець отримує все». Висота ставок у поєднанні з упевненістю, що контроль над виконавчою владою вже не можна буде оскаржити законним шляхом до закінчення відомого терміну, визначає особливо напружений характер електоральної боротьби під час президентських виборів. Після виборів переможці теж не мають стимулів домовлятися з переможеними суперниками. Головний приз вже отримано, і тільки ті, хто вніс свій внесок у перемогу, можуть претендувати на винагороду, будь то заступництво влади або урядові посади. Більше того, і у переможених немає причин співпрацювати з переможцями. Приймаючи до уваги винятковість президентських повноважень, така співпраця обіцяє їм мало вигод. Подвійна демократична легітімность.Последняя група аргументів проти президентської системи заснована на тому, що такого роду система дає підстави для окремих один від одного і змагаються між собою претензій на демократичну легітимність з боку законодавчих зборів і виконавчої влади. Ці претензії випливають з перших двох елементів визначення президентської системи. Оскільки і парламент, і президент є всенародно обраними, кожен з органів може претендувати на унікальний всенародний мандат. Крім того, оскільки терміни повноважень президента і законодавчого зібрання не залежать від відносин між ними, потреба в співпрацю не дуже нагальною. Важливість подібних аргументів тим більше велика, що в контексті інститутів, в які не вбудовані стимули до співпраці, розглянуті вище проблеми тимчасової негнучкості і мажоритарності стають практично нерозв'язними. ... Президенти країн з мультипартійна системами, які не користуються підтримкою більшості членів законодавчих зборів, не мають настільки сильних стимулів до створення і підтримання коаліцій, як носії виконавчої влади в умовах парламентаризму. Прийняття того чи іншого закону залежить від успішного створення коаліцій. Але для виживання самої виконавчої влади ніяких коаліцій не потрібно. Тому в багатьох президентських режимах в коаліції вступають не партії, а окремі члени парламенту, і пропозиції про співпрацю робляться парламентаріям як приватним особам. Оскільки ж президенти, на відміну від прем'єр? Міністрів, що не потребують постійної підтримки парламентської більшості, у них відсутні і стимули брати до уваги невдоволення парламентаріїв. В результаті зростає ймовірність виникнення політичних криз. Прийняття нової Конституції зараз малоймовірно. Це й не потрібно. Спочатку цей документ досить різко критикувався. Але після того як були прийняті кодекси, галузеві законодавчі акти, стало ясно, що Конституція у нас досить чітка, сучасна і цілком робоча. А взагалі, будь-які поправки до Конституції, якщо їх вносити, спричинять зміни в галузевих законодавчих актах. Чисто теоретично Конституції можуть поміняти, якщо в країні що? То станеться. Як, наприклад, переворот в 1993 році. Але я сподіваюся, що нічого подібного більше не трапиться і ми опрацюємо з нинішньою Конституцією ще кілька десятків років («Собеседник», 22.02.2005). Павло Крашенинников, голова Комітету Державної Думи по законодавству ... Особливості електорального процесу в умовах президентської системи сприяють обранню на найвищу посаду в державі «політичних аутсайдерів». ... Прямі вибори носіїв виконавчої влади вимагають, щоб кандидат насамперед подобався виборцям, нехай навіть у нього не буде політичного досвіду. Більше того, кандидати, чия особиста популярність не пов'язана з якими? Або партійними чи урядовими посадами, можуть виходити на президентські вибори за підтримки партій, створюваних виключно з метою перемоги на цих конкретних виборах. ... Подвійна демократична легітимність, притаманна президентським системам, не тільки висуває на перший план лідерів, які не бажають або не здатні співпрацювати з законодавчими зборами, а й позбавляє парламентаріїв стимулів до зближення з виконавчою владою. Для представників усіх партій, окрім президентської, логіка такого підходу ясна і подібна логіці опозиціонерів в умовах парламентаризму: співпрацювати з виконавчою владою просто невигідно. Але навіть члени президентської партії в умовах поділу влади можуть поступово втратити стимули до співпраці з президентом і перейти в опозицію. Особливо виразно дана тенденція простежується там, де президент не може бути обраний ... сильного стимулу підтримувати президента, що йде немає. У той же час відсутність електоральних перспектив у президента не виключає наявності таких у парламентаріїв. У цих умовах будь-яке падіння популярності президента може спонукати парламентаріїв до того, щоб якомога далі дистанціюватися від носія верховної виконавчої влади. Результатом ... є поляризація асамблеї, яка зачіпає як міжпартійні відносини (опозиційні парламентарії атакують президента), так і внутрішньопартійні відносини (члени президентської партії намагаються відокремити власні політичні перспективи від перспектив минає президента). ... Президентські системи породжують слабку - або, щонайменше, вразливу - виконавчу владу. Подібна постановка питання суперечить лейпхартовской критиці мажоритарних тенденцій президентського режиму. Парадокс системи в тому й полягає, що в той час як мажоритарні тенденції ведуть до завищеної оцінки потенційної сили президентської влади, що суперечать один одному стимули всередині системи не забезпечують реалізації цього потенціалу. ... Критики президентської форми правління мають рацію, коли вказують на те, що труднощі створення і підтримки пропрезидентських коаліцій в асамблеях серйозно обмежує ефективність президентських систем. Принцип поділу законодавчої і виконавчої влади, покликаний перешкоджати зловживанням кожної з них, приносить небажані плоди, коли жодна з влад не здатна до ефективного управління. Стверджується, що хронічні конфлікти між виконавчою і законодавчою владою чреваті набагато більшою небезпекою, ніж сам глухий кут - адже вихід з глухого кута може бути знайдений на шляхах підміни законів президентськими декретами або, гірше того, військового перевороту. ... Деякі автори прямо стверджують, що бездіяльність президентів, пов'язане з їх нездатністю спертися на стійку парламентську більшість, може призвести до нестабільності режиму і викликати військові перевороти. ... За рівнем колегіальності парламентські кабінети неминуче перевершують президентські. Навіть прем'єр? Міністри, явно домінуючі над іншими членами уряду (як Маргарет Тетчер у Великобританії), в кінцевому рахунку несуть відповідальність перед своїми партіями. Доброю ілюстрацією служить якраз те, що Тетчер була зміщена зі свого поста в листопаді 1990 р. Консервативною партією після публічної критики на її адресу з боку інших членів уряду. У той же час при президентській системі уряд, і особливо його глава, не підзвітні іншим виборним органам. Навіть в умовах авторитаризму формально парламентська конституція може залишити за партією чималу частку влади над главою уряду. Тому скрізь, де партійна організація має реальне значення, слід очікувати виникнення парламентських систем. І дійсно, комуністичні режими Східної Європи та Радянського Союзу до 1990 р. були в основному парламентськими за формою. Про те, що це не було чистою фікцією, свідчать зміщення таких лідерів, як Микита Хрущов і Едвард Терек, їх власними партіями. Показово, що коли Михайло Горбачов захотів відстояти свої владні повноваження від тієї частини партії, яка, як він побоювався, могла прагнути до його зміщення, він пішов на прийняття президентської конституції. ... Критика президентського режиму багато в чому пов'язана з оцінкою ймовірності створення на його основі сталого демократичного порядку. Стверджується, що парламентська система, яка не має проблем зразок відсутності тимчасової гнучкості і подвійний демократичної легітимності і роздільна конфлікти між гілками влади шляхом вотуму недовіри, більш сприятлива для сталого демократичного розвитку. При президентській же системі конфлікти між гілками влади ведуть до переворотів та іншим недемократичним акціям. ... Ми звертаємо увагу на кілька ідеал? Типових переваг президентської системи. Подібна система більшою мірою, ніж парламентаризм, забезпечує: а) підзвітність; б) ідентифіковані; в) взаємні додержання; г) арбітраж. Подотчетность.Понятіе підзвітності характеризує ступінь і засоби забезпечення відповідальності виборних керівників перед громадянами. Чим більше прямої є зв'язок між зробленим електоратом вибором і його очікуваннями щодо керівництва, тим вище рівень підзвітності. ... ... Виборцям не обов'язково піддавати оцінці політичні програми, для втілення яких вони обирають керівників. На практиці виборцю потрібно лише одне - можливість застосувати ефективну санкцію проти уряду на наступних виборах. Посадові особи повинні передбачити ймовірність застосування таких санкцій, якщо вони будуть діяти надто вже несообразно бажанням виборців. З точки зору максимізації прямий підзвітності керівників виборцям, президентська система має явну перевагу перед парламентською, бо виборець віддає свій голос носію виконавчої влади, який не може бути зміщений внаслідок зміни співвідношення сил в парламенті. ... Не вдаючись в обговорення питання про те, чи здатний якої б то не було конкретний електорат на ділі реалізувати своє право на цивільний контроль в описаній вище формі, зауважимо, що максимізація підзвітності відповідає фундаментальним принципам представницької демократії. ... Тому прямі вибори виконавчої влади і обумовлену ними підзвітність президента суспільству слід розглядати як переваги президентської системи. Ідентіфіціруемость.К підзвітності близький і інший аспект взаємозв'язку між виборцями і исходами виборів - здатність виборця ще до завершення виборчої кампанії передбачати ймовірні склади потенційних урядів. Поняття ідентифікованих тісно корелює з принципом теорії демократії, згідно з яким виборці повинні мати можливість вручити свій мандат обраним ними представникам. На відміну від підзвітності, яка передбачає чітку урядову відповідальність, щоб виборець міг покарати або винагородити обраних ним представників ретроспективно, максимізація ідентифікованих вимагає надання йому можливості зробити ясний вибір на перспективу. ... У президентських системах індекс ідентифікованих майже неминуче прібліжаетсся до 1,00. Навіть за наявності мультипартійна пряме обрання президента веде до того, що виділяються два «серйозних» кандидата, які і оскаржують пост глави виконавчої влади. Таким чином, якщо ми цінуємо здатність виборця передбачити склад потенційних урядів, які можуть бути сформовані після виборів, президентську систему треба віддати перевагу більшості різновидів парламентаризму. Взаємні сдержкі.Проясняя взаємини між виборцями та їх представниками, президентська система аналогічним чином прояснює і ставки в законодавчих іграх між парламентом і виконавчою владою. Підкоряючись логіці, про яку говорилося вище, не побоюються наслідків винесення вотуму недовіри законодавці можуть підтримати або відкинути будь-яку законодавчу ініціативу виконавчої влади, виходячи з її власних достоїнств, а не міркувань, пов'язаних з виживанням уряду. ... Коли президент не користується підтримкою парламентської більшості, досягнення консенсусу, - якщо співвідношення повноважень сторін сприяє пошуку компромісів, - може виявитися кращим виходом. Якщо ж президентська партія чи підтримуюча президента стійка коаліція має парламентську більшість, то незалежність асамблеї стає явною перевагою. Знижуючи елемент примусовості у відносинах між виконавчою владою і парламентською більшістю, президентський режим дозволяє опозиції грати свою роль, не загрожуючи при цьому урядової стабільності, - якщо, звичайно, частина опозиціонерів виступає на стороні виконавчої влади при голосуваннях з окремих питань. ... У той же час, не позбавлена підстав і позиція Мейнверінга. Президентська система без президентської більшості чревата проблемами. Звідси випливає питання: чи можна зберегти стримуючу роль законодавчих зборів в умовах президентської більшості, в той же час маючи в запасі механізм виходу з тупикових ситуацій в тих випадках, коли більшість опозиційно? Арбітраж.Переворачівая з ніг на голову критику президентської системи за її нездатність забезпечити парламентську дисципліну, деякі автори стверджують, що президент міг би виступати в якості надпартійного арбітра при вирішенні політичних конфліктів. У відомому сенсі, при такому підході гідністю виявляється саме те, що президент позбавлений можливості примушувати парламентарів до співпраці, шантажуючи їх загрозою урядової кризи. ... По суті, сценарії такі. Якщо президент має підтримку парламентської більшості, йому немає потреби виступати в якості арбітра, бо президентські ініціативи все одно отримають схвалення законодавчих зборів (хоча останнє збереже свої контролюючі функції). Але якщо президент спирається на парламентську меншість, то арбітраж може виявитися останньою з доступних йому можливостей. Той факт, що президент не пов'язаний необхідністю зберігати довіру парламенту, дозволяє йому виступати в цій ролі краще, ніж можуть спираються на меншість прем'єр? Міністри. ... |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "М. Шугарта, Л. КЕРІ. ПРЕЗИДЕНТИ І АССАМБЛЕІ55" |
||
|
||