| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3. Об'єднання з публічними функціями |
||
|
Ця категорія об'єднань дуже неоднорідна і не всі вони можуть характеризуватися як суспільні. Передача державою публічних функцій громадським об'єднанням - дуже поширене явище, однак це відбувається далеко не у всіх країнах і по відношенню не до одних і тих же видів громадських об'єднань. Найчастіше зустрічаються і яскраво виражені публічні функції у громадських об'єднань в соціалістичних країнах, проте громадський характер цих об'єднань там зазвичай дуже обмежений: вони являють собою по суті філії комуністичних партій (подібно до того, як це мало місце в країнах з фашистськими режимами). Керівні органи громадських об'єднань у них можуть бути наділені правом законодавчої ініціативи: так, п. «d» ст. 86 кубинської Конституції надає це право національному комітету профцентрів трудящих Куби та національним керівним органам інших масових громадських організацій, ч. 1 ст. 87 Конституції Соціалістичної Республіки В'єтнам 1992 року - Вітчизняному фронту В'єтнаму (ОФВ) і організаціям, що входять до складу фронту. Важливі публічні функції в масштабах всієї держави виконують і соціалістичні суспільні організації в цілому, оскільки вони повинні забезпечувати здійснення основної мети соціалістичної держави - соціалістичного будівництва. Норми про це є і на конституційному рівні. Так, у Вступі Конституції КНР наголошується, що «в ході тривалої революції і будівництва вже сформувався керований Комуністичною партією Китаю широкий патріотичний Єдиний фронт різних демократичних партій і народних організацій», і підкреслюється, що надалі він зіграє ще важливішу роль «у політичному та суспільного життя країни, в зовнішніх дружніх зв'язках, в боротьбі за здійснення соціалістичної модернізації, за збереження єдності та згуртованості країни ». На практиці Народна політична консультативна рада Китаю (НПКРК), що представляє собою політичну форму Єдиного фронту, організовує вивчення його членами марксизму-ленінізму, ідей Мао Цзедуна і Ден Сяопіна, проводить дискусії та консультації з керівниками всіх партій, організацій та представниками патріотичних діячів різних кіл по важливим загальнодержавним і місцевим питань, підтримує тісні зв'язки з різними колами, вносить пропозиції до державних органів, сприяє державним органам у їх діяльності, реорганізації їх структури, сприяє розвитку культури, «надаючи можливості для прояву ентузіазму і професійних знань членів НПКРК», «оприлюднює і допомагає проводити в життя політичні установки щодо інтелігенції, національних відносин і релігії, китайців, що проживають за кордоном », а також виконує інші завдання. Стаття 9 Конституції СРВ присвячена ролі Вітчизняного фронту В'єтнаму та що до нього організацій, які служать «політичною основою народної влади». Крім того що Фронт «розвиває традиції всенародної солідарності, підсилює політичну і духовне однодумність серед народу», Конституція покладає на нього і публічні функції: він «бере участь у будівництві та зміцненні народної влади, спільно з державою піклується і захищає законні інтереси народу». Не менш цікава і ст. 10, яка визначає профспілки як «суспільно-політичні організації робітничого класу і трудящих» (?!). Профспілки, крім того що «разом з державними органами та соціально-економічними організаціями захищають інтереси працівників», беруть участь в управлінні державою і суспільством, перевірці та контролі за діяльністю державних органів, громадських і господарських організацій. У ст. 6 Конституції Куби в редакції 1976 містилося важливе положення, що розкриває роль молодіжної організації - Спілки молодих комуністів (СМЯ). У ній зазначалося, що Союз «веде під керівництвом партії роботу з підготовки у своїх рядах майбутніх її членів і сприяє вихованню нових поколінь на ідеалах комунізму, залучаючи їх до навчання і до патріотичної, трудової, військової, наукової та культурної діяльності». У редакції 1992 ст. 6 має інше формулювання. У ній Союз молодих комуністів також характеризується як організація передової кубинської молоді, «керована і заохочується державою в її пріоритетною функції з залучення молодіжних мас в активну участь у вирішенні завдань побудови соціалізму і гідної підготовки молоді в якості свідомих громадян, здатних приймати на себе головну відповідальність за добробут нашого суспільства ». Щодо інших громадських організацій в ст. 7 вказується, що вони представляють специфічні інтереси населення і долучають його «до вирішення завдань будівництва, зміцнення і захисту соціалістичного суспільства». У конституціях соціалістичних країн раніше досить часто зустрічалися і положення, які прямо говорили про передачу державних функцій громадським об'єднанням; наприклад, така норма містилася в частині другій початковій редакції ст. 7 Конституції Куби, згідно з якою «у своїй діяльності держава спирається на масові громадські організації; ці організації також безпосередньо здійснюють державні функції, які вони погодилися прийняти на себе відповідно до Конституції і закону». У редакції 1992 дане положення відсутня. У демократичних або прагнуть стати такими країнах наділення громадських організацій публічними функціями теж не рідкість. Найчастіше це відноситься до профспілок, торгово-промисловим і іншим палатам. У діючих конституціях про це згадується рідко, тільки у випадках, коли потрібно захистити їх права від можливого утиску. Наприклад, в такому акті конституційного рівня, як Основний закон Особливого адміністративного району КНР Сянган (Гонконг. - Авт.) 1990 роки (в Сянгані ще протягом 50 років передбачається зберегти «колишню капіталістичну систему і спосіб життя»), ст. 142 говорить: «Уряд Особливого адміністративного району Сянган продовжить визнання професій і професійних корпорацій, які отримали визнання до створення Особливого адміністративного району Сянган; визнані професійні корпорації можуть самостійно апробувати та привласнювати професійні кваліфікації». Але це швидше виняток, викликане ситуацією перехідного характеру та необхідністю встановлення додаткових гарантій, зазвичай ж положення про такого роду об'єднаннях містяться в поточному законодавстві. Для того щоб розкрити проблему наділення громадських об'єднань публічними функціями, необхідно звернутися до історії питання. Вона прямо пов'язана з середньовічним корпоративізмом (від лат. Corporatio - співтовариство *) - теорією і державною політикою, побудованої на переплетенні державності та станової організації суспільства. Корпорації (цехи ремісників, торговців і т.д.) були в доіндустріальну епоху важливим структуроутворюючих елементом економічної і політичної організації суспільства, що забезпечує її життєздатність і збереження. У період буржуазних революцій станова і цехова організація суспільства як пережиток феодального ладу була скасована, а в державах, де розвиток до конституційного ладу відбувалося еволюційно, - поступово замінена (зокрема, в Німеччині станові представницькі установи були усунені тільки на початку XX століття **) . * Слід мати на увазі, що слово «корпорація», коли використовується як термін, має досить багато значень. ** У землях Саксонія, Шварцбург-Зондерсгаузен, Брауншвейг, Нассау протягом XIX століття зберігалося особливе представництво купців і фабрикантів і стану вчених.
До часу буржуазних революцій ідея корпоративізму сприймалася третім станом негативно, і тому в перші конституції були включені заборони створення корпорацій, що, зокрема, згодом послужило підставою для заборони профспілок. Саме тому знаменитий французький Закон щодо зборів робітників і ремісників одного і того ж стану і однієї і тієї ж професії 1791 (більш відомий як Закон Ле Шапель) в ст.1 проголошував: «З огляду на те, що знищення всякого роду корпорацій громадян одного й того ж стану і однієї і тієї ж професії є основою французької конституції, забороняється відновлювати такі під яким би то не було приводом і в якій би то не було формі ». Однак до кінця XIX століття під впливом робочого руху, який даний підхід поставив в явно програшне становище порівняно з підприємцями, на боці яких виступала держава, а також у силу інших причин професійні та інші аналогічні корпорації відроджуються в новій якості. Наприкінці XIX - початку XX століття ідеї організації органів держави на основі професійних та інших об'єднань стали знову використовуватися теоретиками найрізноманітніших політичних течій від синдикалізму до націонал-соціалізму. Особливо широке поширення корпоративні ідеї отримали в умовах кризи парламентаризму. Подолати формалізм традиційних демократичних інститутів (з загальним виборчим правом, відірваністю депутатів від виборчого корпусу і т. п.) пропонувалося шляхом доповнення або перетворення на корпоративній основі «вмираючого» парламенту і тим самим ввести в законодавчий орган «дійсно зацікавлених осіб». Частково ці ідеї стали втілюватися ще на початку XX століття, коли в деякі європейські конституції були включені норми, що стосуються самоврядування у господарській сфері - функціонування торгово-промислових та інших соціально-професійних палат та їх об'єднань, а також їх взаємодії з парламентом і урядом. Найбільш докладно це питання було врегульоване в Веймарської конституції Німеччини 1919 року, і це не випадково. Різні форми взаємодії держави і промисловців активно відпрацьовувалися в Німеччині ще в середині XIX століття. Тодішній глава уряду - канцлер Отто фон Бісмарк регулярно проводив наради з найбільшими підприємцями. Поступово ці наради переросли в ради господарства, які він намагався (правда, безуспішно) закріпити законодавчим шляхом. Під час свого виступу в Рейхстазі в 1881 році Бісмарк сказав: «Я можу лише тільки шкодувати, що співпраця найширших кіл при підготовці законів не досягається іноді через міністерського або монаршого нетерпіння ... Імперське і земельні уряди зовсім не всезнаючі в області господарства, тому їх діяльність без сприяння промислових кіл - одностороння »*. Ідеї Бісмарка про правове оформлення рад господарства були реалізовані у досить розлогій ст. 165 Веймарської конституції. Її зміст зводився до наступного: * Цит. по: Бабанцев Н.Ф., Прокоп'єв В.П. Німецька імперія 1871-1918 рр.. Історико-правове дослідження. Красноярськ, 1984. С. 72.
А) організації підприємців отримували конституційне визнання; б) представницькі органи підприємців входили до складу окружних господарських рад та Господарського ради Імперії; в) встановлювався єдиний принцип формування господарських рад усіх рівнів: всі найважливіші професійні групи мали бути представлені «відповідно їх господарському та соціальному значенням»; г) організація, завдання господарських рад та їх взаємини з іншими самоврядними одиницями були віднесені до виключної компетенції Імперії (тим самим підкреслювалося те важливе значення, яке надавалося цим органам); д) визначалися найважливіші повноваження Господарського ради Імперії (право законодавчої ініціативи, здійснюване через Уряд, причому останнє було зобов'язане внести до Рейхстагу законопроект Господарського ради Імперії і в тому випадку, якщо не схвалював його; право захисту в Рейхстазі законопроекту; підготовка висновків з соціально-політичних та господарсько-політичним законопроектам великого значення до внесення їх до Рейхстагу); е) передбачалася можливість надання господарським радам контрольних та адміністративних повноважень. Менш детальні норми про аналогічні органах та їх взаємодії з парламентом і урядом містилися в Конституції Королівства сербів, хорватів і словенців 1921 року, Конституції Республіки Польща 1921 року, Конституції Ірландської вільної держави 1922 року і Конституції Литовської Республіки 1928 року. Так, ст. 68 Конституції Польщі свідчила: «Особливий закон встановить господарське самоврядування для різних галузей економічного життя, а саме: палати сільськогосподарські, торгові, промислові, ремісничі, найманої праці та інші, об'єднані в Головну палату господарства Республіки, співпраця якої з урядовими властями в напрямку господарського життя і щодо законодавчої ініціативи визначать особливі закони ». Ще лаконічніше говорилося про це в § 89 Конституції Литви, який встановлював, що «окремим господарським галузям закони гарантують самоврядування. Законодавчим шляхом засновуються палати сільськогосподарські, торгівлі і промисловості, праці та інші, відносини яких з державною владою в галузі нормування господарського життя, вказуються законом ». Правовий статус палат в той час представляв собою своєрідний конгломерат різних за природою ознак, однак головними вважалися риси державного органу. Болгарська державознавець Олександр Гіргінов писав в 1921 році у своїй книзі «Державний устрій Болгарії» (у розділі з характерною назвою «Станові самоврядні тіла») про болгарських торговельно-промислових палатах, що це «самоуправлінських установа, на яку покладено захист, підтримка та сприяння торгівлі , промисловості та підприємництва в певному територіальному районі. З одного боку, він діє як орган окремих торговців, промисловців і підприємців, з іншого - як громадський контрольний орган, як установа із судовими функціями і, головне, як дорадчий і допоміжний орган держави »*. * Гіргінов А. Д'ржавното пристрій на Б'лгарія. Софія: Б'лгарскі печат, 1921. С. 552.
Однак найбільш повно ідеї корпоративізму були втілені в корпоративних державах, в яких влада організовувалася на основі представництва корпорацій - об'єднань людей за професіями, занять, родом діяльності або інтересам в певній сфері. Ідеї корпоративізму були взяті на озброєння фашистськими державами і певною мірою також соціалістичними, хоча в останніх сам термін відкидався. Суть цих ідей в тому, що національна єдність створюється завдяки об'єднанню та солідарності людей, зайнятих у певних сферах незалежно від соціального стану в них, утворюють корпорацію (функціональну групу). Звичайно, певна спільність інтересів у людей, зайнятих у тій чи іншій сфері, існує, і вона може служити щаблем до загальнонаціонального єдності інтересів. Але фашистське розуміння корпоративної держави передбачало примусове розподіл людей по корпораціях, призначення зверху лідерів цих корпорацій («фюрерів», тобто вождів, в гітлерівській Німеччині) і підпорядкування корпорацій необмеженої влади держави *. * Див, зокрема: Авдєєв Ю.І., Струнников В.Н. Буржуазна держава в період 1918-1939 рр.. М.: Изд-во ІМО, 1962. С. 350-386.
Корпоративними державами були, наприклад, Італія до 1943 року, Португалія до 1974 року, Іспанія до 1977 року, Югославія до 1992 року, певною мірою Індонезія до останнього часу. Деякі з них так і іменувалися корпоративними в законодавчих актах (наприклад, ст. 5 Конституції Португалії 1933 свідчила: «Португальське держава є унітарною та корпоративної Республікою ...»), в соціалістичної Югославії цей термін не використовували, так як він вважався одіозним і пов'язаним з фашизмом, але незалежно від термінології і тут по суті була зроблена спроба реалізувати ідеї корпоративізму. Корпорація оголошувалася або одним з найважливіших елементів політичного ладу (розд. V Конституції Португалії 1933 р.), або розглядалися як природний організм «подібно родині або муніципалітету» (Преамбула іспанського Закону Глави держави про народному референдумі 1945 р.), в Югославії для назви організацій , в які були об'єднані громадяни за професійними, комунальним та іншим інтересам, використовувалися терміни «суспільно-політична організація» (Союз комуністів, профспілки та ін.), «суспільно-політичне співдружність» (громада, республіка, федерація і ін), « організація об'єднаного праці »(основна і складна, трудова організація),« асоціація зацікавлених »(об'єднання організацій, що надають соціальні послуги та користувачів). У конституціях і законодавчих актах підкреслювалася роль і значення корпорацій в політичному житті та здійсненні державної влади (наприклад, ст. 20 Конституції Португалії 1933 свідчила, що «всі активні елементи Нації будуть органічно представлені в корпоративних організаціях, на останніх лежить обов'язок брати участь у виборах муніципальних рад і провінційних комітетів, а також у формуванні Корпоративної палати. Для корпоративної держави характерно створення загальнонаціональних органів корпоративного представництва, активно беруть участь або повністю здійснюють законодавчу діяльність. Так, Корпоративна палата Португалії мала той же термін повноважень, що і парламент, і їй надавалося «право давати коментарі та висловлювати свою думку по всіх пропозиціях або законопроектів і за всіма міжнародними угодами або договорами, репрезентованою Національним Зборам до того, як останнє приступило до їх обговоренню »(ст. 103 Політичної Конституції Португалії 1933 р.). Крім того, Уряд міг запитувати відгуки Корпоративної палати «з приводу юридичних актів, що підлягають опублікуванню, або законодавчих пропозицій, внесених у Національні Збори». У соціалістичній Югославії ця ідея була втілена шляхом створення законодавчого органу на корпоративній основі. Стаття 165 Конституції Соціалістичної Федеративної Республіки Югославії 1963 встановлювала, що «Союзна Скупщина складається з Союзної віча, як віча делегатів громадян в громадах і республіках, та Господарського віча, Освітньо-культурного віча. Соціально-охороноздоровчого віча і Організаційно-політичного віча, як веч делегатів трудящих у трудових співдружностях ». Якщо формування Союзної віча відбувалося на основі загального виборчого права (тобто обраний міг бути будь-який громадянин, який володів пасивним виборчим правом), то формування інших веч здійснювалося з числа членів відповідних «співтовариств» - трудових колективів, громадських організацій, профспілок і т. п. Тому в ст. 168 Конституції говорилося, наприклад, таке: «Право бути обраним у члени Господарського, Освітньо-культурного та Соціально-охороноздоровчого веч має кожен трудящий, або член органу управління трудовою організації або трудового співдружності у відповідній галузі праці, член органу управління об'єднанням трудових організацій та профспілковий працівник у відповідній галузі праці ». Кожне віче мало власну компетенцію (наприклад, Соціально-здравоохоронні віче згідно ст. 176 Конституції 1963 розглядало «питання, що представляють інтерес для трудових співтовариств в галузі охорони здоров'я, соціального страхування і в інших областях соціальної політики, а також інші питання з цих областей»), само встановлювало свій розпорядок роботи, але могли скликатися і спільні засідання веч. Для прийняття закону потрібна була згода, як мінімум, двох веч (причому згоду Союзної віча - обов'язково). Однак така реалізація корпоративної ідеї виявилася не настільки ефективною, як очікувалося, і в зазначених державах після падіння тоталітарних режимів повернулися до традиційних форм державної організації. Втім, в Югославії після ряду експериментів на федеральному рівні від корпоративного представництва відмовилися вже в 1974 році, зберігши його в перетвореному вигляді лише на рівні республік, автономних країв і громад. Проте державні інститути, в тій чи іншій мірі відображають і забезпечують корпоративні інтереси, зберігаються і в даний час. Норми про це були включені і до деяких повоєнні конституції (зокрема, Італії, Франції). Наприклад, ст. 99 Конституції Італії говорить: «Національна рада економіки та праці включає експертів і представників виробляють категорій з урахуванням їх кількісної та якісної значущості. Він є консультативним органом Палат та Уряду з тих питань і з тими функціями, які присвоєні йому законом. Він має право законодавчої ініціативи і може брати участь у розробці законодавства з економічних і соціальних питань згідно з принципами та в межах, встановлених законом ». У Марокко Палата представників згідно ч. 1 ст. 43 Конституції 1972 обирається частиною загальними і прямими виборами, частиною радниками комун (низових територіальних одиниць), частиною членами особливих колегій, складених з представників корпоративних палат (сільськогосподарських, торгових і промислових, ремісників, осіб найманої праці тощо). Таким чином, до теперішнього часу накопичений великий і різноманітний досвід наділення різного роду громадських організацій публічними функціями в умовах сучасної, а не середньовічної організації державності. Оскільки до цього вдавалися з різними цілями і за різних політичних режимах, очевидно, що в наділення деяких громадських організацій публічними функціями час від часу виникає якась об'єктивна потреба. Питання в тому, в якій мірі і як вона може бути реалізована, щоб при цьому не були порушені принципи демократії та сама свобода асоціацій. У зв'язку з цим виникає ряд проблем. Стосовно до громадським об'єднанням це насамперед проблема їх правової природи: чи залишаються вони громадськими об'єднаннями з усіма витікаючими звідси наслідками у разі наділення їх публічними функціями або набувають іншого статус? Друга проблема полягає в реалізації одного з основних, як уже вказувалося, ознак громадської організації - добровільності. Якщо держава наділяє яку-небудь організацію, скажімо, виключним правом ліцензування, а також контролю за використанням виданих ліцензій, то членство в ній нерідко перестає бути добровільним, а отже, на неї не поширюється свобода асоціацій. При цьому держава може переслідувати самі благі цілі, в тому числі і захист прав і свобод інших осіб. Слід зазначити, що ці питання вирішуються звичайно з урахуванням всієї сукупності обставин. Так, в 1989 році ісландський парламент прийняв закон, прямо передбачав, що членство в автомобільній асоціацію буде умовою для видачі ліцензії на роботу в якості таксиста. У рішенні по справі Сігурьенссон проти Ісландії Європейський суд з прав людини визнав, що така форма примусу підриває саме сутність права, гарантованого ст. 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод (свобода асоціації). При цьому не було оскаржено твердження про те, що після вступу в силу закону встановлене обов'язкове членство в асоціації знаходилося «відповідно до закону» і переслідувало законну мету, а саме було направлено на «захист прав і свобод інших осіб». Суд визнав разом з тим, що встановлення в законодавчому порядку такого обов'язкового членства не було «необхідним у демократичному суспільстві» *. В іншому ж - Ле Конт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії - Суд не визнав за Бельгійську медичну асоціацію «асоціацією» в сенсі ст. 11 Конвенції саме на тій підставі, що вона виконує публічно-правові функції, такі, як контроль за професійним поведінкою своїх членів **. Представляється, що різниця між цими двома випадками полягає в тому, що в першому з них на асоціацію була покладена публічна функція, що не було «необхідним у демократичному суспільстві», у другому ж випадку виконання публічної функції було головним завданням Бельгійської медичної асоціації («забезпечення дотримання лікарської етики і підтримка чесності, обачності й гідності її »), і тому суд не відніс її до асоціацій як таким. Це не означає, однак, що Суд дав підставу для однозначного трактування його позиції, як виходить із неприпустимості публічних функцій у громадських організацій. Навпаки, ці рішення добре показують, що вирішення проблем, пов'язаних з наділенням громадських об'єднань публічними функціями, не може бути у всіх ситуаціях однаковим. * Див: Гомьен Д., Харріс Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 398. ** Див: там же. С. 399.
У тих випадках, коли наявність у організації публічних функцій пов'язано з обов'язковим членством в ній, організація не може бути названа громадської, хоча з громадськими організаціями її ріднить самоврядування. Таке професійне самоврядування носить виражений публічно-владний характер подібно місцевому самоврядуванню. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3. Об'єднання з публічними функціями" |
||
|
||