| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Організація адміністрації |
||
|
Федеральні адміністративні установи. На рівні федерації в систему органів виконавчої влади входять президент, департаменти, урядові корпорації, незалежні відомства та інші установи. Згідно із законодавством адміністративними установами є тільки ті з них, які не здійснюють військові або зовнішньополітичні функції і які мають повноваження виносити рішення щодо юридичного статусу приватних осіб, т. з. вирішувати питання про їх права і обов'язки. Адміністрація передбачає не просте виконання, а управління головним чином через регулювання, здійснюване за допомогою переданих адміністрації нормотворчій і судових повноважень. Визнання того чи іншого органу в якості адміністративного установи має важливі правові наслідки. Воно означає, що його діяльність повинна здійснюватися в процедурних рамках, встановлених законодавством про адміністративну процедуру, які надають приватній особі право на участь в адміністративному процесі з метою захисту його інтересів, на звернення потім у разі потреби до суду з позовом (Див докладніше: Никеров Г.І. Адміністративне право США. - М., 1977. С. 32-35). Згідно з Конституцією виконавча влада покладена на президента. Президент спільно з Конгресом формує апарат виконавчої влади: створює федеральні установи, призначає глав департаментів, керівників незалежних відомств і урядових корпорацій та інших вищих посадових осіб, керує їх діяльністю. Крім чисто виконавчих повноважень президент наділений Конгресом і адміністративною владою. Йому делеговані великі нормотворчі повноваження, в тому числі і такі, за допомогою яких він може змінювати правовий статус приватних осіб. Багато хто з них субделегіруются президентом главам департаментів і відомств та іншим посадовим особам. На рівні федерації існує 14 департаментів (крім військових): державний, оборони, юстиції, внутрішніх справ (контролює використання державних земель, рибних і лісових ресурсів, збереження природних багатств та історичних пам'яток, безпеку гірничих розробок) , фінансів, торгівлі, енергетики, транспорту, сільського господарства, житлового будівництва і міського розвитку, праці, освіти, охорони здоров'я та гуманітарних служб, у справах ветеранів. Департаменти державний і оборони виконують військові або зовнішньополітичні функції і тому виключаються з числа адміністративних установ. Інші 12 департаментів відносяться до розряду адміністративних установ. Окремі структурні підрозділи цих департаментів - управління, служби і т. п. - також можуть бути адміністративними установами, якщо вони наділені повноваженнями визначати правовий статус приватних осіб шляхом видання нормативних актів і наказів. Такі повноваження вони отримують зазвичай від голови департаменту. До військових ставляться департаменти армії, військово-морського флоту, військово-повітряних сил. З них лише департамент армії може бути віднесений до числа адміністративних установ, оскільки йому серед іншого доручені цивільні роботи, що виконуються Інженерними військами і включають гідротехнічне будівництво, охорону водних ресурсів тощо, а також управління національними цвинтарями. Урядові корпорації в США - такі, наприклад, як Управління розвитку долини Теннессі, Національна пасажирська залізнична корпорація (Емтрак), Корпорація з гарантування пенсійного забезпечення, Корпорація заморських приватних інвестицій, Фонд розвитку Африки - беруть участь у господарському обороті на таких же правових підставах, як і приватні корпорації. Їх діяльність регулюється нормами цивільного права. Головна форма, за допомогою якої вони контактують з приватним сектором, - це контракти, а контрактне право належить до галузі цивільного права. Урядові корпорації не володіють повноваженнями на визначення правового статусу приватних осіб шляхом видання нормативних актів або за допомогою вирішення спірних справ. Вони не є тому адміністративними установами. На рівні федерації існує близько сотні незалежних відомств. Не всі вони є адміністративними установами, оскільки не всі наділені повноваженнями визначати правовий статус приватних осіб. Найважливіші незалежні відомства, є адміністративними установами, можна розділити на три групи: політичні, економічні та соціальні. Найбільш важливими з політичних відомств є Комісія з цивільних прав і Федеральна комісія з виборів. До числа економічних відомств відносяться: Федеральна торгова комісія і Комісія з продажу на термін (покликані охороняти конкуренцію і чесну торгову практику); Федеральна резервна система, Федеральна корпорація страхування вкладів, Комісія цінних паперів і біржових операцій (здійснюють регулювання у сфері фінансів); Експортно-імпортний банк, Адміністрація малого бізнесу, Федеральна рада житлового фінансування, Національна адміністрація кредитних спілок; Адміністрація фермерського кредиту (надають фінансову допомогу); Ядерна регулююча комісія, Федеральна енергетична регулююча комісія (в галузі енергетики); Комісія междуштатной торгівлі. Федеральна морська комісія, Комісія Панамського каналу (у сфері транспорту); Федеральна комісія зв'язку, Поштова служба, Комісія поштових тарифів (у зв'язку). До числа найважливіших соціальних відомств ставляться: Відомство з охорони навколишнього середовища; Національна рада з трудових відносин. Комісія з забезпечення рівних можливостей для працевлаштування, Національний арбітражний рада, Управління з управління персоналом. Рада з охорони системи заслуг (регулюють відносини між працівниками та роботодавцями); Національна рада з безпеки на транспорті. Комісія з безпеки і охорони здоров'я на виробництві, Комісія з безпеки споживчих товарів (займаються питаннями охорони життя і здоров'я). Ці та інші незалежні відомства, є адміністративними установами, як правило, організаційно відокремлені від департаментів і користуються відомою самостійністю навіть по відношенню до президента. Глави департаментів, їх заступники, керівники найважливіших підрозділів департаментів призначаються президентом з подальшим затвердженням їх сенатом. Ці посадові особи можуть бути звільнені президентом в будь-який час на його розсуд. Керівники незалежного відомства (як правило, члени колегії, що налічує зазвичай від 5 до 11 чоловік) також призначаються президентом і підлягають затвердженню сенатом. Однак на відміну від керівників департаментів вони призначаються зазвичай на встановлений законом термін, що перевищує термін повноважень президента, а в деяких найбільш важливих відомствах (в Комісії междуштатной торгівлі. Федеральної морської комісії. Федеральної торгової комісії, Федеральній резервній системі, Національній раді з трудових відносин, Комісії з безпеки споживчих товарів) можуть бути відсторонені президентом достроково лише за серйозні провини, зазначені в законі. Для забезпечення наступності в роботі керівництво незалежних відомств оновлюється, як правило, не повністю, а частинами. До того ж зазвичай лише трохи більше половини складу колегіального керівництва відомства може бути призначено з числа представників однієї і тієї ж політичної партії, щоб незалежне відомство не могло бути запідозрено в однопартійному підході. Так, в даний час Комісія междуштатной торгівлі складається з 11 членів, призначених президентом на 7 років "за порадою і за згодою" сенату. Тільки 6 з них можуть бути членами однієї і тієї ж політичної партії. Верховний суд США неодноразово виступав на захист самостійності незалежних відомств. Так, у постанові суду по справі Humphrey's Executor v. United States (1935 Незалежні відомства безпосередньо підзвітні не президенту, а Конгресу. Як вважає Б. Шварц, в тих випадках, коли відомства входять у конфлікт з главою виконавчої влади, їх "становище таке, що президент в даний час може мало що зробити для підтримки своєї політики" (Schwarti В. An Introduction to American Administrative Low. - L., 1962. P. 20-21). Подібне становище пояснюється небажанням Конгресу посилювати виконавчу владу, а також і тим, що незалежні відомства серед іншого наділені судовими повноваженнями, здійснення яких неможливе без відомої самостійності органу, що приймає рішення. Разом з тим президент та підпорядковані йому установи виконавчої влади мають цілим рядом непрямих способів впливу на повсякденну діяльність незалежних відомств. Серед них: напрямок відомствами їх бюджетних проектів не Конгресу, а президенту; контроль департаменту юстиції над веденням відомствами їхніх справ у судах; напрямок відомствами законопредложений і коментарів щодо законопроектів, внесених конгресменами в Адміністративно-бюджетне управління при президенті; призначення президентом голів колегіального керівництва найважливіших незалежних відомств; участь офіційних представників департаментів в квазісудовий засіданнях, що проводяться відомствами; встановлення президентом вимог, яким повинні відповідати державні службовці; дострокове усунення президентом з посади членів колегіального керівництва низки відомств; передача президентом частини його повноважень відомствам і деякі інші. Багато інші відомства не володіють нормотворческими та судовими повноваженнями, що дозволяють їм виносити рішення про права чи обов'язки приватних осіб. Вони здійснюють звичайно дослідні, що планують, дорадчі, координаційні, адміністративно-фінансові та інші функції всередині системи органів виконавчої влади. До них відносяться, наприклад, Адміністративна конференція, Адміністрація загальних служб, Національна адміністрація з аеронавтики і космосу, Інформаційне агентство, Міжнародна торгова комісія та ін Не є адміністративними установами також органи, що входять до складу Виконавчого управління президента: Канцелярія Білого дому; Рада національної безпеки ; Адміністративно-бюджетне управління; Економічна рада та ін Адміністративні установи в США є найбільш важливими з усіх органів виконавчої влади. Вони виконують особливо важку функцію - проведення в життя політичних рішень, прийнятих, головним чином, законодавчими органами, а також здійснюють застосування законів та інших норм права до громадян і приватним організаціям, тобто вступають у безпосередній правовий контакт з приватними особами. Шляхом видання нормативних приписів та вирішення спорів вони приводять у дію федеральне право, виносять рішення про права і обов'язки конкретних осіб, які в подальшому можуть бути, як правило, змінені або скасовані тільки судами. Всі інші (неадміністративного) установи в системі виконавчої влади не володіють безпосередніми владними повноваженнями направляти дії приватних осіб. Адміністративні установи штатів і місцеве самоврядування. Для США характерна значна децентралізація влади не тільки по горизонталі, але і по вертикалі. Органи влади та місцевого самоврядування наділені консплуціей та іншими законами достатніми повноваженнями на автономне керування місцевими справами. Вони "функціонують на твердій фінансовій базі", маючи власні доходи і приймаючи самостійні бюджети (органи влади штатів і місцевих органів управління в США. - М., 1990. С. 3). Стан справ з адміністративним правом і з адміністративними установами в штатах багато в чому схоже з положенням у федерації, так як штати звичайно по можливості копіюють федеральну практику. Головою виконавчої влади в штаті є губернатор. Так само, як і у федерації, тут маються департаменти і незалежні відомства. Ці відомства з'явилися в штатах навіть раніше, ніж у федерації. Так, ще в 70-ті роки минулого століття деякі штати заснували комісії, доручивши їм регулювання залізничних перевезень. На відміну від федерації глава виконавчої влади штату - фігура менш владна, оскільки тут крім губернатора і лейтенант-губернатора населення обирає "ряд інших посадових осіб: секретаря штату, скарбника, атторнея, аудитора, контролера та ін Ці особи не підпорядковані губернатору і фактично самостійні . Їх незалежність, а також самостійність незалежних відомств часто призводять до плутанини в управлінні. Тому останнім часом легіслатури штатів вживають заходів до посилення позицій губернаторів і створення координуючих органів. Організація місцевого самоврядування належить згідно Х поправці до Конституції США до ведення штатів. Більшість штатів регламентує її лише в самій загальній формі. Більше 40 штатів передбачили у своїх конституціях положення про те, що їхні законодавчі збори не вправі приймати закони, детально регламентують місцеве управління. Звідси велика свобода в організації та діяльності органів місцевого самоврядування, особливо міського (муніципального), велика кількість нестандартних установ і повноважень. В даний час штати розділені на графства (їх близько 3 тис.), муніципалітети (інкорпоровані міста та Віллідж - близько 19 тис.), Тауншип і тауни (близько 17 тис.), шкільні округи (близько 14,5 тис.) і особливі округу (близько 33 тис.) (Statistical Abstract of the United States, 1994. - W., 1995. P. 295). Графства служать для управління головним чином сільськими територіями. У муніципальних корпораціях проживає близько двох третин всього населення країни. Тауншип і тауни, які розглядаються в якості квазікорпорацій, існують в 20 штатах. Управління округами спеціалізується на виконанні окремих функцій (освіта, водопостачання, санітарія і т. п.), і межі округів визначаються звичайно з урахуванням доцільності і часто безвідносно, до кордонів округів іншого виду й до кордонів інших територіальних одиниць. Найбільше місцеві установи займаються питаннями соціального обслуговування: шкільною освітою, бібліотечною справою, місцями відпочинку, соціальним забезпеченням. Друге місце займають питання адміністративно-управлінські: підтримка порядку (насамперед керування поліцією), забезпечення протипожежної охорони і правосуддя, збір податків, проведення виборів, запис актів цивільного стану, контроль за якістю товарів. меншою мірою місцеві органи займаються господарськими справами, так як в цій сфері панують приватні підприємці. Органи місцевого самоврядування керують належними їм підприємствами та службами, управляють своїм майном і, як правило, тільки побічно регулюють діяльність приватних підприємств. Вони також будують муніципальне житло, встановлюють ставки орендної плати, займаються реконструкцією міст, будівництвом і експлуатацією доріг, гаваней, аеропортів, розвитком території (у тому числі відведенням і ефективним використанням земель та іншими питаннями землекористування) і охороною навколишнього середовища. На чолі графства варто чи рада спостерігачів з 5 і більше членів (нерідко більш 100), що обираються жителями тауншипов, що входять в графство, або що більш поширене, рада уповноважених з 3-7 членів, що обираються всім населенням графства. Сільські тауни Нової Англії управляються зборами дорослих жителів або обираються ними їх представниками. Збори або представники обирають зазвичай на один рік рада з 3-5 членів як виконавчого органу. Як і в графстві, тут обираються майже ті ж посадові особи: клерк, скарбник, констебль та ін У деяких тауна ради призначають керівників. Майже так само управляються і Тауншип за винятком того, що приблизно в половині з них поради обираються не зборами жителів, а голосуванням на виборчих дільницях. На чолі шкільного чи особливого округу стоїть, як правило, рада з 3-7 членів, обирається населенням або призначається органом штату. Міські корпорації та квазікорпорації управляються по-різному. На чолі невеликих міських таунів і тауншипов (їх близько 500) стоять зборів жителів або їх представників. Управління приблизно 200 містами здійснюється комісіями, що обираються населенням. Члени комісії виконують одночасно функції ради та голів основних підрозділів апарату міського управління. Близько 2,5 тис. міських утворень управляються за схемою "рада - керуючий". Рада в цьому випадку призначає на певний термін професійного чиновника - керуючого, який підбирає головних посадових осіб муніципального апарату, розробляє для нього програму і контролює його діяльність. Мер міста за такої системи управління виконує лише представницькі функції. І, нарешті, найбільш поширене (більше 3,6 тис. корпорацій) управління за схемою "мер - рада". При цьому "сильний" мер, який обирається зазвичай населенням, призначає і звільняє з посади керівників апарату службовців, складає проект бюджету та вживає заходів для його виконання, накладає важко преодолимое вето на рішення ради. При "слабкому" мерові, обраному, як правило, самою радою, управління містом зосереджено в руках ради. Стрімкий економічний і демографічний розвиток, швидке зростання окремих міст призвели до виникнення величезних міських агломерацій, розташованих часто на території декількох графств, а іноді навіть декількох штатів. У таких утвореннях зазвичай діє конгломерат різних органів влади. Звідси виникає постійна необхідність створення нових адміністративно-територіальних одиниць, нових органів місцевого самоврядування, необхідність координації всіх цих нових і старих властей. Реформи місцевого самоврядування не встигають за швидкими змінами, породжуючи масу проблем для жителів та органів управління. Громадянська служба. Початок сучасної цивільної службі в США на рівні федерації було покладено в 1883 р. Законом про цивільну службу. Цим актом скасовувалася що практикувалася раніше система "видобутку", відповідно до якої президент, який переміг на виборах, міг повністю змінити всіх посадових осіб. Закон ввів в дію нову систему (систему заслуг) і конкурсні іспити для набору на службу та призначення на переважна кількість посад. Заборонялася дискримінація за ознакою партійної приналежності, а громадянська служба оголошувалася політично нейтральною. Закон заснував особливий орган - Комісію цивільної служби, що стала згодом незалежним відомством у системі виконавчої влади. У наступні роки законодавство, що регулює громадянську службу, неодноразово доповнювалося і змінювалося. Одним з останніх найбільш значних актів був Закон про реформу цивільної служби 1978. Цим законом замість комісії були створені в якості незалежних відомств три нових органу (Управління по керівництву персоналом, Управління особливого радника і Рада з охорони системи заслуг), яким було доручено виконання трьох різних функцій, доручених раніше комісії: 1) управління набором, навчанням і просуванням службовців; 2) розслідування випадків порушень правових норм; 3) винесення рішень щодо таких порушень. Крім цього Закон 1978 передбачив проведення щорічної оцінки роботи службовців, посилив їх заохочення шляхом більш широкого застосування премій і створив нову групу службовців - Службу старших керівників. Численні і дуже детальні правові норми з питань цивільної служби містяться в основному в кодифікованому п'ятому розділі Зводу законів США. Не всі федеральні службовці відносяться до числа цивільних службовців. Ними не є: посадові особи, які перебувають на "урядовій службі", тобто керівники департаментів і відомств, сменяемь1е новим президентом; військовослужбовці; обслуговуючий персонал урядових органів, що набирається в неконкурсна порядку; деякі інші категорії службовців. До цивільних службовців відносяться в основному всі ті, які підпадають під юрисдикцію вищевказаних управлінь та ради. У 1988 р. таких було 60%. У США існує складна, детальна класифікація робіт і посад залежно від відносної складності обов'язків і відповідальності, до якої тісно прив'язані відповідно ставки оплати праці. Службовці, які підпадають під юрисдикцію Управління по керівництву персоналом, розбиті на 18 розрядів (ступенів). Їх платню порівнянно з оплатою відповідного праці в приватному секторі. Керівники, що займали до реформи 1978 посади за 16-23 розрядам, утворюють тепер Службу старших керівників, Для яких встановлено особливий порядок відбору, заохочення, просування, звільнення та пенсійного забезпечення. Набір службовців здійснюється Управлінням по керівництву персоналом. Дозволяється надходження на службу практично без вікових обмежень і на будь-яку ступінь. Управління проводить іспити за встановленими ним програмам. Ветерани мають переваги в порівнянні з іншими претендентами. Управління екзаменує також претендентів на посади адміністративних суддів. Рада з перегляду кваліфікації цього управління екзаменує старших керівників. Для заняття посади більш високого розряду службовцю також потрібно витримати іспит. Управління відповідає за організацію навчання та підвищення кваліфікації службовців. Воно розробляє методики щорічних оцінок роботи службовців і контролює проведення таких оцінок департаментами та відомствами. У 1988 р. майже 97% всіх федеральних службовців пройшли оцінку їх професійних здібностей. Оцінка проводиться керівниками установ та їх особливими радами з перевірки виконання. Від неї залежить доля кар'єри службовця і розмір оплати його праці. Службовцям, праця яких оцінено позитивно, покладається премія. Вона виплачується раз на рік однією сумою (звільненій від частини відрахувань), але не більше ніж половині співробітників. Службовці охоплені системою соціального забезпечення за хвороби, мають право на пенсії по старості (з 50 років) та інвалідності. Вони можуть створювати свої профспілки, укладати колективні договори з адміністрацією, брати участь у прийнятті рішень, що зачіпають їхні інтереси. Але їх права на страйк обмежені. Політичні права службовців також обмежені, оскільки офіційно вони повинні бути політично нейтральними. Особливо пільгові умови перебування на службі передбачені для старших керівників. Їх усього близько 11 тис. У них відсутній розподіл на розряди, призначення їх на посаду і переміщення на міжвідомчої основі проводиться лише на основі оцінки праці керівника. Є пільги в підвищенні кваліфікації, відпустках, пенсійному забезпеченні.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Організація адміністрації" |
||
|
||