4.2. Правотворческая практика в Російській Федерації

На жаль, теоретична побудова правової системи РФ на практиці реалізується з настільки значними відхиленнями, що їх необхідно розглянути окремо. Здавалося б, очевидно, що правові норми, а тим більше що приймаються в розвиток і забезпечення основ конституційного ладу, повинні встановлюватися насамперед федеральними законами. Саме закони, не підміняючи пряму дію Конституції, повинні розвивати її норми, що необхідно для їх правильного застосування. На практиці ж справа йде інакше.

Частка дії законів у загальному масиві діючих нормативних правових актів незначна. Програма законопроектної роботи регулярно не виконується. Депутати Державної Думи нерідко витрачають час на обговорення законів, що явно не відповідають Конституції, свідомо йдуть на їх прийняття. Багато законів роками не приводяться у відповідність з Конституцією, в тому числі ті, які були прийняті до набрання її чинності.

Парламентська нормотворчість нерідко підміняється псевдоактивність депутатів, які ведуть нескінченні дискусії по загальнополітичних проблем. Державною Думою прийнято кілька сотень постанов, не віднесених Конституцією до її відання, не мають нормативно-правового характеру і містять політичну оцінку різних подій. Парламент страждає недостатнім професіоналізмом (наприклад, серед депутатів Державної Думи 3-го скликання є співаки, космонавти і т. п., але лише незначна частина має вчені ступені кандидата або доктора юридичних наук), безвідповідальністю за прийняті рішення, нерозумінням своїх завдань і можливостей.

Наявне законодавство безсистемно, суперечливо і пробільних. Беручи небудь закон недостатньо проробленим, депутати змушені незабаром змінювати його, породжуючи протиріччя і заплутуючи громадян (нерідко слабо юридично грамотних). Тим часом неузгодженість правових актів, якщо вона не усувається вчасно, стає звичною. Створюється благодатний грунт для свавілля різних посадових осіб, деформації соціальних і господарських зв'язків.

Сьогодні російська нормативно-правова база, з одного боку, надлишкова, з іншого - неповна. В окремих сферах за

8

63

конів прийнято навіть занадто багато. Деякі з них дублюють один одного, але в цілому ряді випадків так і не вирішують проблем суспільної практики, оскільки прийняті під тиском вузьких, групових чи відомчих інтересів. Величезне число вже прийнятих декларативних норм та їх суперечливість створюють можливості для свавілля посадових осіб. Російська держава стоїть біля небезпечного рубежу, коли суддя чи інший правопріменітель може на свій власний розсуд вибирати ту норму, яка здається йому найбільш прийнятною.

Створивши величезне число правотворчих органів, держава не встановила дієвих механізмів, що перешкоджають появі актів, що суперечать Конституції і федеральним законам. Далеко не всі акти суб'єктів РФ надсилаються на юридичну експертизу до Міністерства юстиції РФ. Правове регулювання підміняється детальнейшей регламентацією не тільки законодавчими, а й президентськими, урядовими та відомчими актами, які, встановлюючи різного роду санкції і постійно міняючись, відштовхують людей від вступу в багато суспільні відносини. Наслідки такого «правотворчості» вже давно привели до війни федеральних і регіональних актів. Громадянам часом важко знайти хоча б текст того чи іншого закону, указу, постанови, а тим більше зрозуміти, яким з них потрібно керуватися.

У прийнятті законів та інших правових актів з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів фактично немає балансу. Широке поширення мають такі федеральні закони, які, регулюючи ті чи інші відносини вичерпним чином, практично не допускають прийняття суб'єктами РФ своїх правових актів і тим самим ігнорують встановлене ст. 1 Конституції федеративний устрій нашої країни. Федеральний законодавець намагається приймати закони навіть з предметів виняткового ведення суб'єктів РФ. У свою чергу, законодавство суб'єктів РФ нерідко попросту копіює норми федеральних законів, що не привносячи нічого нового або специфічного.

Незабезпеченість пріоритету закону багато в чому обумовлена неясними уявленнями про структуру та зміст російської правової системи. Фактично держава не має чіткого уявлення про те, які сфери суспільних відносин, кому (РФ або її суб'єктам) і в якому обсязі слід регулювати законодавчо. Звідси прийняття або спроби прийняття федеральних законів з питань, які явно не відносяться до найбільш важливих: «Про бібліотечну справу», «Про бджільництво», «Про студентське спорті» і т.

Наступними після Конституції і законів у системі нормативних актів йдуть укази Президента. Повноваження Президента видавати укази визначаються насамперед Конституцією. Однак вона прямо не визначає коло питань, по яких Президент може видавати укази (за винятком указів про введення воєнного чи надзвичайного стану). На практиці укази видаються для здійснення всіх повноважень, закріпленим Конституцією за Президентом, за якими можуть бути видані його акти.

Велике значення для характеристики президентського правотворчості має діяльність Конституційного Суду, який деякими своїми постановами наділив Президента правом видавати укази замість законів.

Здається, що відсутність в Конституції заборони на вторгнення в правотворчість законодавчих органів не означає, що Президент має право це робити. Адже не вторгається Державна Дума в повноваження Президента, мотивуючи це відсутністю відповідних указів Президента. Методологія подібного трактування Конституції дозволяє до безкінечності розширювати повноваження Президента, відкриваючи все нові і нові «приховані», «передбачувані», «дрімаючі», «залишкові», «резервні», «припускаються» повноваження і виправдовуючи їх як якісь прерогативи глави держави.

Красиво звучна фраза, що міститься в ст. 80 Конституції: «Президент - гарант Конституції», може бути наповнена далеко не однаковим змістом. Вона дає можливість на її основі в залежності від обставин приймати прямо протилежні за своєю спрямованістю рішення. Як саме слід гарантувати Конституцію, віддається на особистий розсуд Президента. Широке розсуд допускається, наприклад, ч. 2 ст. 85 Конституції, яка говорить: «Президент Російської Федерації має право припиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федера

8

65

ції у випадку якщо цих актів Конституції Російської Федерації і федеральним законам, міжнародним зобов'язанням Російської Федерації чи порушення прав і свобод людини і громадянина до вирішення цього питання відповідним судом ». Підкреслимо: Президент «має право», але не зобов'язаний припиняти дію таких актів. Значить, можна припиняти дію актів органів одних суб'єктів РФ, але не припиняти дію інших. Таке становище не стільки сприяє зміцненню конституційної законності, скільки виявляє «політичних улюбленців» Президента, акти яких суперечать Конституції, але не припиняються і не оскаржуються ним у Конституційному Суді.

З урахуванням постанов Конституційного Суду про тлумачення повноважень Президента з видання указів необхідно встановити не тільки ті питання, по яких він може їх видавати, а й ті, за якими Конституція вимагає прийняття федеральних конституційних законів або федеральних законів , тобто встановити ті питання, по яких укази видаватися начебто не можуть. Конституція прямо наказує прийняття досить великої кількості федеральних законів. Але вона не може і не повинна передбачати вичерпний перелік законів, які потрібно прийняти. За межами конституційних приписів про необхідність прийняття законів неминуче залишається незмірно більше число питань, які повинні бути вирішені законами. І це, аж ніяк, не означає, що вони можуть бути вирішені президентськими указами або будь-якими іншими актами. Проте вже після набуття чинності Конституцією Президент своїм Указом від 4 серпня 1994 р. № 1587 «Про заходи щодо забезпечення конституційних функцій уповноваженого з прав людини» 1 випередив прийняття навіть федерального конституційного закону.

Таким чином, ні конституційні та законодавчі обмеження, ні навіть встановлені деякими указами президентські самообмеження видавати інші укази не є для Президента перешкодами на шляху до невизначено широкої нормотворчої діяльності. Адже й сама Конституція приймалася по президентських указів. Незважаючи на те що правові акти, що діяли на території РФ до набрання чинності Конституції, повинні застосовуватися в частині, їй не суперечить (п. 2 р. 2 Конституції), це мало вплинуло на укази Президента. Одні укази застосовувалися, а іншими в них переглянеш

СЗ РФ. 1994. № 15. Ст.

Лись різні зміни, далеко не завжди пов'язані з необхідністю дотримання конституційних норм.

Співвідношення указів Президента з актами федеральної виконавчої влади не можна визнати досить визначеним, незважаючи на одностайне визнання в юридичній науці вищої юридичної сили указу Президента, що підтверджується правом Президента скасовувати акти Уряду в разі їх суперечності Конституції (ч . 3 ст. 115 Конституції). Фактично це спрощений порядок визнання актів Уряду неконституційними, але без рішення Конституційного Суду, який також може це зробити, але при більш складній процедурі. Слід також звернути увагу на формулювання ч. 3 ст. 115 Конституції: акти Уряду в разі їх суперечності Конституції «можуть», але не повинні бути скасовані Президентом. Виходить, що, навіть якщо акт Уряду явно суперечить Конституції, Президент не зобов'язаний його відміняти, як не зобов'язаний (хоча на підставі ст. 125 Конституції вправі) звертатися із запитом до Конституційного Суду про перевірку його конституційності. Таким чином, безпосередньо Конституція допускає дію актів Уряду, які можуть їй суперечити. Такий «привілеї» Конституція не передбачає навіть для указів Президента!

Ст. 114 Конституції закріплює повноваження Уряду, допускаючи при цьому їх покладання на нього указами Президента. Незважаючи на це, указів, вторгаються в сферу діяльності Уряду (а не покладає на нього повноваження), видане не менше, ніж вторгаються в сферу діяльності палат Федеральних Зборів. Діє навіть Указ від 10 червня 1994 р. № 1185 «Про забезпечення взаємодії Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації» (в ред. Від 26.11.01) 1, який констатує видання президентських указів з питань, що входять до компетенції Уряду. У результаті має місце дублювання у правотворчості Президента та Уряду.

Вторгнення Президента в сферу ведення Уряду підчас обертається нестабільністю указної нормотворчості. Торкаючись питань оперативного характеру, дрібних в масштабі країни, укази при щонайменшій зміні соціально-економічної обстановки самі потребують змін, що відбуваються у формі видання нових указів. В результаті виникає довга ланцюг указів про зміну указів.

СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1732; 2001. № 49. Ст. 4611.

1

8

67

Актів Президента В.В. Путіна ці ознаки властиві меншою мірою, принаймні, з трьох причин. По-перше, В.В. Путін має вищу юридичну освіту. По-друге, багато «доленосні» укази були видані до нього Президентом Єльциним. По-третє, більшість депутатів Державної Думи 3-го скликання підтримує діяльність Президента, тому без зволікання приймає внесені ним законопроекти. Однак деякі укази, видані колишнім Президентом, які суперечили Конституції і федеральним законам і завдали державі істотної шкоди, продовжують діяти і потребують скасування. Не випадково В.В. Путін у перші ж дні виконання обов'язків Президента видав кілька указів, якими затверджувалися переліки указів Б.Н. Єльцина, які визнаються такими, що втратили силу.

 Численні випадки невідповідності різних президентських указів Конституції та законам обумовлюють необхідність удосконалення судового контролю за ними. Однак органи, які контролювали б відповідність Конституції (конституційність) ненормативних указів, досі не були визначені, а Конституційний Суд після прийняття Конституції жоден указ Президента або його окреме положення не визнав неконституційним. 

 Конституційність президентських указів за скаргами громадян Конституційний Суд не розглядає, тому що відповідно до ст. 125 Конституції громадяни можуть оскаржити в Конституційному Суді тільки закони. Це відноситься і до тих указам, які, виходячи з постанов самого Конституційного Суду, замінюють закони. Таким чином, жоден указ Президента громадяни в Конституційному Суді оскаржити не можуть. 

 (?) Питання для самоперевірки 

 1. За яким критерієм визначається місце правового акта в правовій системі? 

 2. Чому закони не завжди містять вичерпне регулювання суспільних відносин? 

 3. Чи завжди закон нормативен? 

 4. Які акти є підзаконними і чому? 

 5. Які джерела права, крім нормативно-правових актів, існують в РФ? 

 6. Чи може Президент видавати укази замість законів? 

 Інформація, релевантна "4.2. Правотворческая практика в Російській Федерації"

1. 2. Законодавчий процес, його зміст і стадії
     правотворчій практиці Російської Федерації і ряду інших держав. Крім того, щодо законопроектів таке рішення може виходити від вищого законодавчого органу країни у формі доручення Уряду РФ або іншому органу або їх сукупності розробити проект конкретного акта. Законопроект може бути підготовлений і з ініціативи Президента РФ, Уряду РФ, інших органів та осіб,
   
2. § 3. Законодавчий процес, його зміст і стадії
     правотворчій практиці Російської Федерації і ряду інших держав. Крім того, щодо законопроектів таке рішення може виходити від вищого законодавчого органу країни у формі доручення Уряду РФ або іншому органу або їх сукупності розробити проект конкретного акта. Законопроект може бути підготовлений з ініціативи Президента РФ, Уряду Російської Федерації,
   
3. Основні напрямки контролю над організованою економічною злочинністю у сфері економічних відносин.
     правотворчої діяльності у сфері економічних відносин, а також реалізації інших соціально-економічних, політичних заходів, що впливають на детермінанти економічної злочинності. Державний соціально-правовий контроль у сфері економіки Суб'єктами державного контролю у сфері економіки є наділення спеціальними повноваженнями органи виконавчої влади. Особливе положення
   
4. 5. Тлумачення цивільно-правових норм
     правотворчу та правозастосовну практику. Нерідко розрізняють також буквальне (зване іноді автентичне), обмежувальне і розширювальне тлумачення норм залежно від співвідношення сенсу і тексту відповідного правила. Справжній сенс норми в принципі повинен збігатися з її текстом, а за її розбіжності перевагу доведеться віддати тексту, а не намірам законодавця. З'ясування
   
5. Глава восьма. ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ РОСІЙСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ
     правотворчої діяльності, систематизація нормативно-правових ак-тов і т.п.). Поява світових систем комунікацій на основі об'єднання комп'ютерної тех-нології, зв'язку і телебачення, так званих «мультимедіа» або «інформаційних шосе» в XXI століття, зажадало нового і великої уваги держави для захисту конституційних прав громадян (свободи слова і т. п.) і моральних інтересів
   
6. Глава дев'ята. ТЕОРІЯ ПРАВА ЯК ЮРИДИЧНА НАУКА
     правотворческом процесі при прийнятті законів. Дуже важливо відзначити, що колективний розум народу давно вже у фольклорі в образній формі відбив ці синергетичні становища. Притча про мишці, яка бігла, хвостиком махнула і яйце розбилося, і до цього дід бив-бив, баба била-била - якраз і є прекрасною метафорою про роль випадку, малого впливу в життєдіяльності людини. Або
   
7. Глава шістнадцята. ПРАВОТВОРЧЕСТВО
     правотворческий процес є об'єктивно зумовленим. Динаміка суспільного життя, практика формування правовідносин, соціально-економічні, політичні, духовні потреби, словом, все змінюється різноманіття суспільного життя диктує необхідність мати відповідні соціальним змінам нові правові норми, змінювати і скасовувати застарілі норми і т.д. Право слід
   
8. Глава сімнадцята. РЕАЛІЗАЦІЯ ПРАВА
     правотворческие акти. Яскравий приклад правозастосування - діяльність судів. Виносячи вирок або прийнявши судове рішення у цивільній справі, суд здійснює застосування права, реалізує споі владні повноваження, вторгається в сферу прав і обов'язків громадянина або відповідного структурного утворення, словом, створює правозастосовний акт, на основі якого може здійснюватися пряме
   
9. Глава вісімнадцята. ТЛУМАЧЕННЯ ПРАВОВИХ НОРМ
     правотворчої ініціативи та інших активних дій у правовій сфері. Коментарі вчених, які супроводжують кодекси, інші нормативно-правові акти, є важливим, авторитетним, але також неофіційним тлумаченням. Нарешті, розрізняють нормативне і казуальне тлумачення. У першому випадку мова йде про формування в процесі офіційного тлумачення загальних, конкретизують і деталізують
   
10. Глава двадцята. ПРАВОСВІДОМІСТЬ І ПРАВОВА КУЛЬТУРА
      правотворча і право-стосовно діяльність стає ефективною, коли в цих процесах, поряд з потужними са-моорганізуюшіміся началами, пріоритетне місце займає і свідоме, організуюче творчест-во, розумна робота. При вивченні цих свідомих і творчих процесів у правотворчості і правозастосуванні теорія права формулює тему правосвідомості та правової культури.