| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
7. Розподіл компетенції і відносини між федерацією та її суб'єктами |
||
|
Це ключове питання федеративного устрою, оскільки залежно від того, як він дозволений, визначається баланс влади в територіальному аспекті. У конституційному праві зарубіжних країн існує кілька основних моделей конституційно-правового розподілу компетенції *. Складаються ці моделі з наступних елементів: * У літературі можна зустріти твердження, що в даному випадку мова повинна йти про розподіл не компетенція як сукупності повноважень, яка буває нібито тільки в органів, а предметів відання. Див, наприклад, позицію Д.А. Ковачева в кн.: Федерціі в зарубіжних країнах, с. 17-18. Проте один і той же предмет ведення може бути об'єктом повноважень і федерації, і її суб'єктів, тільки повноваження ці різні (у федерації, скажімо, повноваження законодавства, а у суб'єктів - повноваження виконання законів). Тому стосовно до взаємин центру з суб'єктами федерації правильніше говорити про розподіл саме компетенції. ? Виключної федеральної компетенції;? Виключної компетенції суб'єктів федерації;? Конкуруючої компетенції федерації і її суб'єктів;? Залишкової компетенції, що розподіляється конституціями різна залежно від ступеня централізованності даної федерації. З компетенцією як сукупністю повноважень щодо певних предметів відання не треба змішувати самі ці предмети, що утворюють сферу компетенції. Сфери компетенції можуть бути в даному випадку такі:? Виняткова федеральна, де в принципі тільки федеральні органи можуть володіти владними повноваженнями і здійснювати їх, однак допускається делегування окремих повноважень суб'єктам федерації;? Виняткова суб'єктів федерації, де тільки їх органи можуть мати і здійснювати повноваження влади, які можливо делегувати як центру, так і органам місцевого самоврядування;? Спільна федерації та її суб'єктів, де владні повноваження належать і федеральним органам та органам суб'єктів федерації. У цій сфері компетенція може бути строго розподілена між федерацією та її суб'єктами (наприклад, федерація законодавствує, а її суб'єкти забезпечують виконання законів або федерація видає основоположне, рамкову регулювання, а її суб'єкти - конкретне), і в такому випадку в даній сфері можуть бути повноваження , що входять у виняткову компетенцію як федерації, так і її суб'єктів. Але розподіл у спільній сфері може мати і конкуруючий характер: органи суб'єктів федерації вправі приймати рішення з будь-яких питань даної сфери, поки такі рішення не прийняті федеральними органами. У будь-якому випадку акти суб'єктів федерації у спільній сфері не можуть суперечити актам федеральним;? Залишкова, тобто не певна конституцією; вона може бути за допомогою конституційної презумпції віднесена до будь-якої з перерахованих вище. З усього викладеного складаються найрізноманітніші поєднання, приклади яких ми зараз розглянемо. 1) Конституції США, деяких латиноамериканських федерацій, Австралії обмежуються встановленням виключної компетенції союзу і передачею всіх інших повноважень (які тим самим суть залишкові) суб'єктам федерацій. Але конституційне оформлення цієї моделі може відрізнятися. Наприклад, Конституція США визначає компетенцію Союзу головним чином як законодавчі та інші повноваження Конгресу і лише в невеликій частині як повноваження Президента і федеральної судової влади. Так, в розд. 8 ст. I Конституції сформульовані 17 позицій, що становлять компетенцію Конгресу (встановлення і стягнення податків та інших зборів, забезпечення спільної оборони і загального добробуту, регулювання зовнішньої і междуштатной торгівлі, встановлення правил правління і регулювання сухопутних і морських збройних сил тощо), але крім того, в якості 18-й позиції визначено, що Конгрес повинен видавати всі закони, які будуть необхідними і відповідними для здійснення перерахованих вище повноважень і всіх інших повноважень, покладених Конституцією на уряд США або на будь-якій його департамент (тобто міністерство), або посадова особа . Саме цим розділом в основному і окреслена сфера компетенції Союзу. Згідно з поправкою Х «повноваження, не делеговані Конституцією Сполученим Штатам і не заборонені нею Штатам, залишаються відповідно за Штатами або за народом». У літературі ця норма іноді тлумачиться як презумпція компетенції штатів (тобто у випадках, не врегульованих Конституцією, компетенція вважається що належить штатам). Однак слова «або за народом» утримують від такої односторонньої інтерпретації. Адже народ - це все населення США, принаймні, весь виборчий корпус, а отже, суб'єкт, що означає саме Союз. І тлумачення Верховним судом США розд. 8 ст. I Конституції, особливо його 18-й позиції, породило доктрину так званих неявних повноважень (implied powers), суть якої в тому, що крім прямо перелічених у Конституції Конгрес має й інші повноваження, які малися на увазі конституційним законодавцем. Звідси випливає, що сфера федеральної компетенції ширше, ніж могло б здатися при побіжному прочитанні Конституції. Більш чітко формулює презумпцію компетенції кантонів цитована вище ст. 3 швейцарської Конституції, згідно з якою кантони здійснюють всі права, не передані Союзу. Тим самим федерація в Швейцарії виявляється найбільшою мірою децентралізованою. 2) Іншу модель передбачає Основний закон для Німеччини. У ст. 30 чітко сформульована презумпція компетенції земель: «Здійснення державних повноважень і виконання державних завдань є справою земель, оскільки справжній Основний закон не встановлює або не допускає іншого регулювання». Водночас ст. 31 беззастережно говорить: «Федеральне право має пріоритет перед правом земель» (буквально: «ламає право земель»). Відсутність застереження, що цей принцип діє лише у спільній сфері компетенції Федерації і земель, відкриває можливість федерального вторгнення в компетенцію земель; єдиний захист тут - Федеральний конституційний суд. Надалі, проте, Основний закон розмежовує компетенцію Федерації і земель окремо в області законодавства і окремо в області виконання федеральних законів. В області законодавства ч. 1 ст. 70 знову підтверджує презумпцію компетенції земель: «Землі мають право законодавства, оскільки справжнім Основним законом законодавчі повноваження не передані Федерації». І далі в ст. 73 і 74 визначаються дві сфери законодавчої компетенції - федеральна і спільна (відповідно 12 і 28 позицій), які ще в ряді статей уточнюються з окремих питань. Перша з них - це сфера виключного федерального законодавства, а друга - сфера конкуруючого законодавства Федерації і земель. При цьому Основний закон не позбавив землі можливості законодательствовать в сфері виняткової федеральної компетенції: вони можуть робити це, якщо спеціально уповноважені федеральним законом (ст. 71). Що ж до сфери конкуруючого законодавства (ст. 72), то тут землі Управомочена законодательствовать в тій мірі, в якій Федерація не видає законів і, отже, не користується своїм правом на законодавство. А право таке виникає у Федерації в тому випадку, якщо існує потреба у федеральному законодавчому регулюванні внаслідок того, що необхідно забезпечити рівноцінні умови життя на федеральній території або дотримання правового або економічної єдності у загальнодержавних інтересах. Федеральний закон може визначити, що федеральне законодавче регулювання, необхідність якого відпала, може замінюватися правом земель. Крім того, у спільній сфері компетенції Федерація згідно ст. 75 управомочена на видання рамкових законів з семи позиціях, конкретизація яких покладається на законодавство земель. Закони земель повинні бути видані у встановлені терміни. Рамкові закони як виняток можуть входити в деталі або навіть містити норми прямої дії. Примітно розподіл виконавчої компетенції між Федерацією і землями, де також діє презумпція компетенції земель навіть стосовно до федеральним законам. Згідно ст. 83 землі проводять федеральні закони в життя як своєї задачі, якщо інше не визначено або не допускається Основним законом. Інше, зокрема, може полягати у виконанні землями федеральних законів за дорученням Федерації (ст. 84). Нагляд за цим здійснюється Федеральним урядом. Однак Федерація згідно ст. 86, 87, 87-а - 87-е, 88 - 90 може і сама виконувати закони через власну адміністрацію або безпосередньо їй підлеглі публічно-правові корпорації або установи (наприклад, установи соціального страхування, що діють на території більш ніж однієї землі). Відповідно до ст. 91-а Федерація по трьох позиціях бере участь у виконанні завдань земель, які мають значення для всього суспільства, якщо федеральний участь необхідно для поліпшення умов життя. Це участь головним чином фінансове. Однак слід підкреслити, що в умовах стану оборони децентралізована федерація в Німеччині фактично перетворюється на унітарну державу. Відповідно до ч. 1 ст. 115-с Федерація в цьому випадку має право конкуруючого законодавства також і у сфері компетенції земель, а згідно з п. 2 ч. 1 ст. 115-f Федеральний уряд може давати вказівки урядам і відомствам земель, так само як делегувати це повноваження призначеним ним членам урядів земель. 3) Звернемося тепер до індійської моделі. Додаток VII до Конституції Індійської Республіки 1949 містить три списки предметів ведення, що становлять відповідно сфери компетенції Союзу, штатів і спільну. Число позицій в другому списку становить приблизно 2/3 від першого, а в третьому - приблизно половину. Парламент Союзу згідно ст. 246 Конституції має право безумовно законодательствовать за першим списком, а легіслатура штату - за другим, але також і по третьому на конкуруючої основі (тобто за умови несуперечливий союзним законам). Однак примітно, що союзний Парламент може законодательствовать та з питань, що входять у сферу компетенції штатів (другий список), якщо закон виданий для частини країни, не включеної в штат (ч. Ще більш примітні положення ст. 248, згідно з якими союзний Парламент має виключне право видавати закони з будь-якого питання, не згадані в спільному списку або списку штатів, включаючи встановлення нових податків. Це означає, що залишкова сфера компетенції та залишкові повноваження належать в Індії не суб'єктам федерації, а Союзу, тобто Індійський Союз являє собою централізовану федерацію. Те ж проглядається в положеннях Конституції, що відносяться до виконавчої діяльності. Так, ст. 256 говорить: «Виконавча влада кожного Штату повинна здійснюватися згідно із законами, виданим Парламентом, і всім законам, які діють в даному Штаті, а виконавча влада Союзу повинна включати дачу Штату таких вказівок, які Уряд Індії вважає необхідними для цієї мети». Згідно ж ч. 1 ст. 257 виконавча влада штату здійснюється так, щоб не перешкоджати і не завдавати шкоди виконавчої влади Союзу. Ще більш централізується влада в разі оголошення надзвичайного стану, передбаченого ст. 352-354 і 358-360 Конституції. 4) І нарешті, розглянемо австрійську модель. Федеральний конституційний закон також передбачив загальну презумпцію компетенції земель: «Якщо який-небудь питання відповідно до Федеральної конституції не віднесено виразно до компетенції Федерації в галузі законодавчої або виконавчої діяльності, то він залишається в сфері самостійної компетенції земель» (ч. 1 ст. 15). Поряд з цим Федеральний конституційний закон встановив наступні чотири варіанти розподілу предметів ведення і повноважень між Федерацією і землями. Перший варіант полягає в тому, що і законодавча, і виконавча діяльність віднесена до виключного відання Федерації. Наприклад, відповідно до п. 1-18 ч. 1 ст. 10 це має місце стосовно до таких предметів відання, як юрисдикція з конституційних питань, зовнішні зносини, монополії, грошовий обіг, пошта, телеграф і телефон та ін Згідно з другим варіантом законодавство віднесено до відання Федерації, а виконавча діяльність - до ведення земель. Так, відповідно до п. 1-7 ч. 1 ст. 11 дана модель розподілу компетенції застосовується до таких предметів ведення, як громадянство і членство в громаді, народне житлове забезпечення, дорожня поліція та ін Третій варіант полягає в тому, що Федерація встановлює загальні принципи законодавства, а землі видають конкретизують закони і здійснюють виконавчу діяльність. Це має місце, зокрема, щодо встановлення санітарних вимог до курортів, земельної реформи, трудового права та ін (п. 1-6 ч. 1 ст. 12). І четвертий варіант: і законодавство, і виконання законів знаходяться в компетенції земель. Оскільки у Федеральному конституційному законі міститься наведена вище загальна презумпція компетенції земель, то спеціальних норм, що визначають їх виняткову компетенцію, майже немає. Як приклад можна навести п. «b» ч. 4 ст. 14, згідно з яким до предметів виняткового ведення земель віднесена організація дитячих садків та дитячих будинків. Викладені моделі розподілу компетенції між федерацією та її суб'єктами не вичерпують усього можливого та існуючого різноманіття. Навіть у викладених моделях ми опустили ряд уточнюючих деталей, що містяться в конституціях, не кажучи вже про те, що конституції підчас відсилають до поточного законодавства, що розподіляє компетенцію по окремих приватних питань. Але підкреслимо на закінчення, що викладене - це всього лише конституційні моделі. А життя, як відомо, набагато багатше будь-якої моделі. І для того щоб пізнати дійсне розподіл компетенції в тій чи іншій конкретній країні, треба поряд з конституційними та іншими законодавчими нормами вивчити реальні взаємини між політичними елітами федерального рівня та рівня суб'єктів федерацій. Це, зрозуміло, не може бути самостійною задачею у справжній навчальної дисципліни. Проте слід ще раз згадати один з важливих, а в демократичних державах, можна сказати, найважливіший важіль впливу центральної влади на поведінку влади суб'єктів федерації. Важіль цей - фінанси. Дуже часто розподіл фінансової, насамперед податкової, компетенції між федерацією та її суб'єктами здійснюється таким чином, що суб'єкт федерації без фінансової підтримки центру просто не може існувати: його бюджетні доходи не покривають значної частини абсолютно необхідних витрат. Центр, звичайно, дає гроші, але часто обставляє це вимогою участі суб'єкта федерації в здійсненні якої-небудь федеральної програми, особливо коли її реалізація знаходиться у сфері компетенції суб'єктів федерацій. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "7. Розподіл компетенції і відносини між федерацією та її суб'єктами" |
||
|
||