| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.2. ВІДНОСИНИ ПРОКУРАТУРИ ТА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ |
||
|
Особливості взаємовідносин між прокуратурою і вищезазначеними структурами публічної влади обумовлюються трьома важливими чинниками. По-перше, тим, що, на відміну від інших традиційних гілок державної влади, виконавчі структури складають розгалужену владну вертикаль: від Кабінету Міністрів України до районних державних адміністрацій і включать у себе органи як загальної, так і спеціальної компетенції (міністерства і відомства України та їх місцеві органи). Органи місцевого самоврядування, хоча і не складають владної вертикалі, але теж є досить розгалуженими (від обласних до сільських рад та їх виконавчих органів). Та обставина, що прокуратура являє собою розгалужену систему органів, в тому числі спеціалізованих, створює об'єктивні передумови для різноманітних контактів прокуратури з органами і представниками цих владних структур. По-друге, тим, що, на відміну від законодавчої і судової влади, на зазначені системи повною мірою поширюється прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні. По-третє, у взаємовідносинах між органами прокуратури і органами виконавчої влади, виходячи з завдань прокуратури, найбільшого значення набувають питання контрольної і правоохоронної діяльності, що вирішуються тією чи іншою мірою більшістю структур, які належать до цієї гілки влади. Це підводить нас до висновку про те, що поняття "контрольно-наглядова влада" може використовуватись і в ширшому розумінні, ніж у розділі першому роботи. Проте в цьому випадку і з теоретичних, і з практичних позицій конгломерат різних контрольних і правоохоронних органів не може претендувати на виділення в окрему гілку влади через те, що ці органи уже входять до виконавчої влади. Останнім часом важливою проблемою взаємовідносин прокуратури і державної виконавчої влади є визначення вкладу, яку кожна з них закликана вносити у справу зміцнення правопорядку, їх завдання у цій сфері певною мірою збігаються, проте обсяг цих завдань і методи їх вирішення істотно відрізняються. Це особливо стосується органів виконавчої влади загальної компетенції: Кабінету Міністрів України, обласних і районних державних адміністрацій. Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено покласти на ці органи функцію загального нагляду, яку нині здійснює прокуратура у вигляді нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів [15, 24]. Такий підхід з концептуальної точки зору є, на наш погляд, помилковим, оскільки він не відповідає положенням Конституції України. І Кабінет Міністрів України (п.п. 1 і 2 ст. 116), і місцеві державні адміністрації (п.п. 1 і 2 ст. 119) повинні забезпечувати виконання Конституції України та інших актів законодавства, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян. На це має бути спрямована вся їх управлінська діяльність, а контроль (або нагляд, якби його так назвали в разі запровадження у практику положень згаданої Концепції) являє собою не самостійну форму державної діяльності, а невід'ємну частину управління. Забезпечення законності і правопорядку не покладається і не може бути покладено на прокуратуру (ст. З Закону про прокуратуру) - воно є прерогативою саме зазначених органів виконавчої влади, які, реалізуючи функцію державного управління, повинні створити сприятливі умови для того, щоб життя суспільства в різних сферах життєдіяльності протікало в режимі законності. Зрозуміло, що забезпечення законності неприпустимо ототожнювати з наглядом за додержанням законів. У Законі України "Про місцеві державні адміністрації" [16] зроблено спробу конкретизувати їх контрольні повноваження. Зокрема, їм надано право проводити перевірки додержання Конституції України, інших актів законодавства органами місцевого самовря- 248 249 дування, посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій (п. 1 ст. 28 зазначеного Закону). На відміну від прокурорських перевірок виконання законів (ч. 2 ст. 19 Закону про прокуратуру), вони охоплюють також питання реалізації, крім законів, також інших нормативних актів, зокрема, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України. Проте, як свідчить практика, такі перевірити поки що мають поодинокий характер, і в найближчій перспективі очікувати активізації контрольної діяльності місцевих держадміністрацій не доводиться через відсутність інтересу до цього як до другорядної справи, правовий нігілізм урядовців, неналежне юридичне забезпечення місцевих органів виконавчої влади, поширеність порушень законності в самих цих органах, особливо при виданні ними правових актів, неконкретності ряду положень Закону про місцеві державні адміністрації. Так, відповідно до п. 2 ст. 28 Закону їм надано право залучати учених, спеціалістів, представників громадськості для проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до їхньої компетенції. Це право необхідно поширити на випадки залучення до перевірок також посадових осіб місцевих органів міністерств та відомств України, які здійснюють функції позавідомчого контролю, що сприяло б підвищенню фахового рівня таких перевірок. Пункт 4 ст. 28 передбачає право районних та обласних держадміністрацій давати відповідно до чинного законодавства обов'язкові для виконання розпорядження керівникам державних органів і органів місцевого самоврядування, керівникам підприємств, установ незалежно від форм власності і громадянам із контрольованих питань. Можна зробити логічний висновок, що йдеться про розпорядження щодо усунення порушень законності та їх наслідків, причин порушень, умов, які їм сприяли. Але було б ще логічнішим, якби така вказівка прямо містилась у законі. Далі, обов'язковий характер розпорядження, очевидно, не виключає можливості його оскарження в адміністративному та судовому порядку. Тому безпосередньо в законі слід передбачити порядок і строки такого оскарження. Необхідно також встановити строки розгляду і виконання розпоряджень (у термін, зазначений у розпорядженні, але не пізніше, ніж у місячний строк), а також відповідальність, бажано, адмініст- ративну, за невиконання розпоряджень і нерозгляд подань держадміністрацій. Цим же пунктом головам облрайдержадміністрацій надано право порушувати питання про відповідальність винних у встановленому законом порядку. Очевидно, тут мається на увазі передача матеріалів у слідчі органи, а також в органи, наділені правом порушувати справи про адміністративні правопорушення. Водночас ч. 4 ст. 36 надає їм же право "звернутись до власника підприємства, установи, організації або уповноваженої ним особи з мотивованим поданням про притягнення до дисциплінарної відповідальності їх керівників за порушення ними законів. Про наслідки розгляду власник або уповноважена ним особа зобов'язані повідомити місцеву державну адміністрацію у місячний строк". На наш погляд, положення цієї норми повинні мати загальний характер і стосуватись не лише підприємств, установ і організацій, але й органів державної виконавчої влади, не підпорядкованих безпосередньо місцевим держадміністраціям, причому як їх керівників, так і інших посадових осіб. На відміну від органів державної виконавчої влади, на органи місцевого самоврядування не покладено Конституцією та Законом про місцеве самоврядування обов'язку забезпечувати на своїй території додержання Конституції і актів законодавства України, а контрольні повноваження виконкомів сільських, селищних і міських рад стосуються лише окремих сфер їх діяльності. Водночас органи місцевого самоврядування є підконтрольними органам виконавчої влади з питань здійснення ними делегованих державою повноважень (ч. 4 ст. 143 Конституції України). Вважаємо, що в плані дальшого вдосконалення правового регулювання діяльності місцевого самоврядування як різновиду публічної влади необхідно підняти рівень їх відповідальності за додержання законності, і ці питання повинні стати предметом самостійного наукового дослідження. Особливо це стосується міських рад та їх виконкомів у містах обласного значення, на які не поширюються контрольні повноваження районних державних адміністрацій. До сьогодні не вирішені питання, пов'язані із здійсненням місцевими державними адміністраціями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 10 ст. 59 вище- 251 250 названого закону "акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку" (що, зауважимо, не виключає можливості їх перегляду за наслідками розгляду протестів прокурора). Відповідно ж до ч. 2 ст. 144 Конституції України "рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду". Це положення Конституції, яке, до речі, не відтворено в Законі про місцеве самоврядування, слід, на наш погляд, розуміти так, що орган або посадова особа одночасно зупиняє своїм актом (розпорядження, постанова) незаконний акт органу місцевого самоврядування і тут же звертається до суду з заявою про визнання його таким, що суперечить закону, а, значить, і нечинним. Хто це має бути, чинне законодавство не визначає. Щоправда, Законом про місцеве самоврядування сільському, селищному або міському голові надано право зупиняти рішення ради для внесення його на повторний розгляд, а також - зупиняти рішення виконкому ради з винесенням питання на розгляд відповідної ради. Але в цих нормах можливість зупинення не пов'язується з невідповідністю актів чинному законодавству і з одночасним зверненням до суду для визначення їх нечинними. На наш погляд, право зупиняти чинність правових актів органів місцевого самоврядування з мотивів їх протиправності слід надати голові місцевої держадміністрації (статтею 39 Закону про місцеві державні адміністрації таке їх повноваження не передбачено). Це випливало б з самої суті контрольних повноважень місцевих органів державної виконавчої влади. З урахуванням викладеного вважаємо, що співвідношення між діяльністю органів виконавчої влади загальної компетенції, органів місцевого самоврядування і прокуратури по зміцненню правопорядку повинно бути таким. Кабінет Міністрів України, обласні і районні державні адміністрації, здійснюючи функцію державного управління, забезпечують належний стан правопорядку на відповідних територіях. Місцеві органи виконавчої влади відповідно до своїх повноважень, визначених у законі, зобов'язані з урахуванням інформації про правопорушення проводити перевірки виконання законів та інших нормативних актів, в тому числі в діяльності органів місцевого самоврядування, вживаючи заходів щодо усунення порушень. Виконкоми міських, селищних і сільських рад у межах своїх власних і делегованих державою повноважень, визначених Законом про місцеве самоврядування, контролюють додержання актів законодавства підприємствами, установами і організаціями, розташованими у відповідних населених пунктах. Органи прокуратури, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, повинні приділяти особливу увагу законності правових актів органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, засобами прокурорського нагляду сприяти більш активній реалізації ними їх контрольних повноважень. На думку К. Скворцова, "взаємовідносини прокуратури і виконавчої влади будуються по двох напрямках: відносини нагляду і відносини взаємодії" [19, 25]. Можливість такої взаємодії (з радами народних депутатів, іншими державними органами) була передбачена ч. 5 ст. 4 союзного Закону про прокуратуру 1979 року. На жаль, така можливість не відтворена в чинному Законі України, так само, як і в законах про прокуратуру інших держав пострадянського простору. Проте для демократичного суспільства є цілком прийнятими ділові контакти між представниками різних державних структур не лише у рамках процедур, передбачених у законодавстві, але й в інших формах з однією умовою: вони не повинні використовуватись всупереч завданням цих органів і службовим обов'язкам їх посадових осіб. Статтею 32 Закону про місцеві державні адміністрації передбачено, що при здійсненні своїх повноважень вони взаємодіють з іншими органами державної влади в межах Конституції та законів України. Навряд чи прокуратуру можна вилучити з їх числа. Важливою формою взаємодії є участь прокурорів областей, районних і прирівняних до них прокурорів, їх заступників і помічників у засіданнях колегіальних органів структур державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Відповідно до ч. З ст. 9 Закону про прокуратуру зазначені працівники прокуратури мають право брати участь у засіданнях рад відповідного рівня, їх виконавчих комітетів, інших органів місцевого самоврядування. 253 252 Що ж стосується місцевих рад, то найпоширеніший характер має участь прокурорів: а) у пленарних засіданнях рад, зокрема, з інформаціями про стан законності; б) у засіданнях постійних комісій рад; в) в засіданнях виконкомів рад міст обласного значення, оскільки обласні і районні ради не мають виконавчих органів і, в окремих випадках, - в засіданнях виконкомів сільських, селищних і міських рад (в містах районного підпорядкування). Беручи участь у цих засіданнях, прокурор може висловити міркування стосовно заходів, що їх планують вжити органи місцевого самоврядування для зміцнення правопорядку, запобігти винесенню незаконних рішень. Положення Закону про прокуратуру щодо права прокурорів брати участь у засіданнях самоврядних органів "відповідного рівня" слід, на нашу думку, розуміти так, що це право стосується всіх органів, на які поширюються наглядові повноваження відповідного прокурора. У свою чергу, представники місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування можуть запрошуватись на засідання колегій прокуратур обласного рівня. У попередній редакції статті 5 Закону про прокуратуру було передбачено, що прокуратура бере участь у розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням, у роботі по вдосконаленню і роз'ясненню законодавства. З чинної редакції ці положення виключені. З яких мотивів? Тут можливі два варіанти: або ті, хто був причетний до цього кроку, вважали, така діяльність прокуратури суперечить її конституційним функціям, або виходили з того, що вона так чи інакше сприяє досягненню цілей і завдань прокуратури, а тому є цілком природною, в силу чого про неї немає потреби спеціально згадувати в законі. Зі свого боку вважаємо, що правильним є другий варіант. І справді, важко уявити прокурора будь-якого рівня, який вважає для себе неприйнятним висловлювати пропозиції щодо попередження правопорушень, тим більше, що він є лідируючим учасником координації діяльності правоохоронних органів. Не всі, але багато прокурорів так чи інакше вносять свій вклад у нормотворчий процес, вносячи самостійно або через своїх керівників пропозиції по законодавству, виступають з цього приводу в засобах масової інформації. Нарешті, ніхто не зрозуміє прокурора, який ігноруватиме запрошення взяти участь у скоординованих зусиллях райдержадміні- страції або виконкому міської ради з правової пропаганди. Усі ці види діяльності також, на наш погляд, здійснюються у межах взаємодії прокуратури з місцевими органами влади. На загальнодержавному рівні взаємодія з органами виконавчої влади може здійснюватись, як відзначив К. Скворцов, у різних формах: "участь в урядових програмах (за погодженням), наприклад, по боротьбі із злочинністю; ініціативи з видання постанов Уряду, які стосуються конституційних та інших прав громадян; експертиза таких документів, підготовлених в апараті Уряду" [19, 26]. Абсолютна більшість працівників прокуратури добре розуміє корисність постійних ділових контактів в офіційних і напівофіційних формах з органами виконавчої влади і місцевого самоврядування. У результаті проведеного опитування за це висловилось 88% опитаних. Предметом підвищеного інтересу теоретиків і практиків завжди була проблема відносин прокуратури із спеціалізованими органами державного контролю, що входять, як уже відзначалось, до виконавчої гілки влади. Ці питання знайшли відображення в наукових працях О. Берензона і В. Мелкумова [20], О. Берензона і Ю. Гудковича [21], В. Долежана та І. Марочкіна [22], Л. Давиденка та В. Ястребова [23] тощо. Останнім часом ні питання в юридичній періодиці України висвітлювали М. Руденко [24], М. Мичко [25], 0. Красноокий [26], автор цієї роботи [27, 203-208] та інші. У результаті було сформульовано такі положення. На відміну від прокурорського нагляду, цей контроль, а стосовно деяких органів - нагляд, не має універсального характеру, а здійснюється лише в межах окремих правових сфер; стосується виконання на підконтрольних об'єктах не лише законів, а й підза-конних актів, а також управлінських рішень; часто буває зорієнтованим не лише на виявлення й усунення відхилень від нормальної життєдіяльності, але й на запобігання порушенням у формі т. з. попереджувального контролю (висновки з проектів у капбудівництві, попередня перевірка бухгалтерської документації тощо); може бути пов'язаний із безпосереднім притягненням порушників до адміністративної відповідальності або застосуванням до них фінансових санкцій. Особливістю спеціальних органів контролю є також те, що їх діяльність регулюється не лише законами, але також президент- 254 255 ськими та урядовими актами, оскільки відповідно до ст. 92 Конституції України ці питання не належать до сфери виключно законодавчого регулювання, а рішення про створення окремих органів виконавчої влади - це прерогатива Президента України (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України). У літературі наводяться різні цифри щодо кількості цих контролюючих органів. Так, за даними О. Берензона і Ю. Гудковича, що відносяться до 1976 року, в СРСР нараховувалось понад 150 таких структур [28, 150]. За час, що сплинув, в незалежній Україні були ліквідовані одні і створені інші органи. За підрахунками М. Руденка в Україні нараховується близько 100 видів контролюючих систем [24, 32]. Проведення своєрідної "інвентаризації" систем і органів позавідомчого контролю в Україні може стати предметом самостійного наукового дослідження. В. Бессарабов вважає, що "ускладнення системи контролю - показник слабкості держави, розлагодженості механізму саморегуляції в економіці". На його думку, таких органів занадто багато [28, 173]. Такий категоричний висновок автор нічим не обґрунтовує, і навряд чи він загалом відповідає дійсності, оскільки кількість органів контролю прямо залежить від складності суспільної і державної організації. Проте можна погодитись з В. Бессарабовим в іншому. "Існуючі органи державного контролю, - зазначає він, - як правило, діють розрізнено, відсутня система їх взаємодії і координації" [28, 173]. Практично всі дослідники відзначають вкрай низький рівень контрольних заходів, безпринципність посадових осіб контролюючих органів у реагуванні на виявлені порушення, високий рівень ко-румпованості посадових осіб контрольних служб, систематичне втручання в їх діяльність тих, хто зацікавлений у безкарності порушників. Наявність таких проблем обумовлює завдання прокуратури щодо сприяння забезпеченню законності у цій важливій сфері державної діяльності. В юридичній літературі впродовж десятиріч наголошується на тому, що прокурорський нагляд у контрольній системі є пріоритетним напрямком нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів. На жаль, результати наукових досліджень не знаходили адекватного відображення в директивних документах спочатку Прокуратури Союзу РСР, а потім - Гене- ральної прокуратури Україну. Вперше на цьому наголошено у п. 2 наказу Генерального прокурора України від 28 жовтня 2002 р. № 3. "Характер співвідношення і постійної взаємодії прокурорського нагляду і будь-якого, особливо позавідомчого контролю, - відзначає В. Рябцев, - полягає в їіс взаємних правах і обов'язках, які повинні чітко кореспондуватись між собою. Серед обов'язків контролюючих органів виділяють^ такі: надати в прокуратуру матеріали (іншу інформацію), яка вимагає прокурорського реагування, надати прокуратурі, іншим правоохоронним органам сприяння при розслідуванні, виділенні сп&ціалістів для участі в перевірках, подання необхідних матеріалів та інформації". В той же час прокуратура зобов'язана "інформувати контролюючі органи про заходи, а, по можливості, і про наслідку їх реалізації, вжиті нею за матеріалами і інформацією, що вимаг^ють прокурорського реагування; вживати заходи до того, щоб контролюючі органи використовували всі свої можливості по усуненні^ правопорушень і притягненню винуватців до встановленої закоцом відповідальності" [19, 33-34]. Представники контролюючих органів можуть і повинні залучатись до перевірки виконанню законів, які проводяться прокуратурою, проводити в межах са0єї компетенції перевірки на вимогу прокуратури. Розглянуті вище аспекти взаємовідносин прокуратури з органами позавідомчого контролю, хоча і є важливими, але все ж не охоплюють повністю проблему взаємовідносин прокуратури і зазначених органів. Ці органи не складають єдиної системи, оскільки організаційно входять до складу різних міністерств і відомств України. Тим більшого значення набуває чітка координація їх контрольної діяльності. Виникає питання: хто ж може взяти на себе цю роль? "Прокуратура, - на думку О. Темушкіна, - функціонує як системоутворююче, саморегулююче ядро державного контролю" [29, 48]. З цим твердженням можна Погодитись лише частково. Його можна застосувати до випадків, коли окремі контролюючі органи виступають і як правоохоронні (детальніше про це далі) і у зв'язку з цим потрапляють в орбіту Координаційної діяльності прокуратури. Покладення ж на прокуратуру обов'язків координувати діяльність усіх численних контрольних структур, по-перше, не випливає з Конституції Україну а, по-друге, просто не під силу проку - 257 256 ратурі, хоча б через її надто обмежені кадрові можливості. Відносини прокуратури з цими органами повинні мати в основному наглядовий характер з деякими елементами взаємодії поза рамками прокурорсько-наглядових правовідносин. Що ж стосується організації контролю, забезпечення належної узгодженості в діяльності всіх його ланок, усунення паралелізму і дублювання при здійсненні контролю, то для цього, очевидно, необхідно створити спеціальний орган. Проблема ця складна і не має однозначного вирішення. І все ж у перспективі для її розв'язання можна було б використати досвід функціонування контролю в радянський період. Законом Союзу РСР "Про народний контроль в СРСР" [ЗО], який, і це певною мірою символічно, приймався в один день із Законом "Про прокуратуру СРСР", було передбачено можливість проведення певних заходів з координації діяльності різних контролюючих органів під егідою органів народного контролю. Відсутність таких структур у сучасний період утруднює, якщо не унеможливлює таку координацію. Так, Указ Президента України "Про деякі заходи з дерегулю-вання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 р. [31], спрямований на усунення фактів необґрунтованого втручання державних органів у діяльність підприємницьких структур, по суті не передбачає конкретного механізму контролю за його виконанням, який в іншому разі могла б здійснювати новоутворена державна структура. Підтримуючи висловлену в літературі пропозицію про створення Міністерства або Комітету державного контролю [32, 90], вважаємо недоцільним перетворювати його на якусь "суперконтроль-ну" систему шляхом вилучення відповідних функцій у міністерств і відомств, оскільки, як уже зазначалось, функції управління і контролю нерозривно взаємопов'язані. Мова повинна йти про компактну структуру, яка б мала регіональні підрозділи лише на рівні областей і, не здійснюючи перевірок безпосередньо на підприємствах і в організаціях, зосередилась виключно на координації контрольної діяльності міністерств і відомств України. Винятково важливе теоретичне і практичне значення має визначення місця прокуратури у системі правоохоронних органів, які в основному перебувають у системі виконавчої влади. Це пов'язано з налагодженням їх ділової взаємодії у боротьбі зі злочинністю, передусім в економічній сфері. У літературі висловлено різні думки з приводу ознак і переліку правоохоронних органів. Так, автори підручника "Судові і правоохоронні органи України" вважають ними "функціонуючі в суспільстві державні установи і організації, основним завданням яких є забезпечення законності, боротьба із злочинністю та іншими правопорушеннями" [33, 8]. Близьке за змістом визначення запропоновано Л. Кудіновим [34, 9]. На думку С. Лихової, правоохоронні органи - "це система органів, які уповноважені державою здійснювати нагляд і контроль за точним і неухильним додержанням законів усіма громадянами, службовими особами, підприємствами, установами та організаціями, забезпечувати правопорядок, застосовувати засоби державного примусу до його порушників" [35, 74]. З точки зору В. Баженова та Ю. Агафонова, до числа правоохоронних органів слід віднести ті, що здійснюють: а) всі функції контролю за додержанням нормативно-правових актів; б) припинення злочинів; в) вирішення правових колізій і спорів; г) застосування юридичних санкцій [36, 88]. Думається, що для цих та деяких інших визначень є властивою певна розмитість формулювань, яка не дозволяє досить чітко відокремити правоохоронні органи від інших державних органів, неповнота у переліку характерних ознак, які притаманні саме правоохоронним органам як складовій частині державного апарату. На нашу думку, до них слід віднести ті, які реалізують правоохоронну функцію держави, вживаючи заходи щодо виявлення, усунення і попередження злочинів та інших правопорушень та застосовуючи в разі потреби державний примус і притягнення до юридичної відповідальності винуватців правопорушень. Не можна погодитись з віднесенням до правоохоронних органів адвокатури та інших недержавних структур [37, 79] хоча б тому, що правозахисна діяльність в основному полягає в наданні юридичної допомоги і захисті по кримінальних та інших юридичних справах та не спрямована безпосередньо на боротьбу із злочинністю. Будучи громадською організацією, адвокатура не наділена державно-владними повноваженнями. Це чисто правозахисна структура, а право-захист є лише частиною правоохоронної діяльності. 258 259 Досить своєрідним є підхід законодавця до визначення правоохоронних органів. У ст. 2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" [38], яка названа "Основні поняття", замість визначення, дається примірний перелік правоохоронних органів, причому його незавершеність підкреслюється тим, що до їх складу можна відносити і "інші органи, що здійснюють правозастосовчі або правоохоронні функції". Але ж застосування норм права е прерогативою всіх державних органів, наділених владною компетенцією, а правоохоронна - лише обмеженого їх кола. Отже, використання тут сполучника "або" (правозастосовчі або правоохоронні функції) суперечить елементарним положенням загальної теорії права, не кажучи вже про те, що це розмиває будь-які відмінності між правоохоронними та іншими державними органами. Такої само концептуальної неточності стосовно прокуратури припустився Ю. Бурдоль, який стверджує, що прокуратура, з одного боку є одним із правозастосовчих органів, а з іншого - на неї покладено нагляд за додержанням законів [39, 426], якщо враховувати, що прокурорський нагляд є правозастосувальною діяльністю. Більш плідною для вирішення цієї проблеми є думка тих науковців, які пропонують поділити всі правоохоронні органи на дві групи: а) державні органи, єдиним або основним завданням яких є попередження і викриття злочинів, вжиття юридичних санкцій до правопорушників; б) державні органи, для яких ця діяльність не є основною і визначальною і які переважно виконують управлінські і контрольні функції [40, 53]. До першої групи, на наш погляд, необхідно віднести органи прокуратури, МВС, СБУ, зокрема, їх слідчі підрозділи, податкову міліцію, органи, які відають виконанням покарань, та деякі інші, а до другої - численні органи позавідомчого контролю, які діють в со-ціально-економічній, екологічній та інших сферах. Віднесення прокуратури до правоохоронних органів обумовлено, по-перше, тим, що вона здійснює кримінальне переслідування, підтримання обвинувачення у суді, нагляд за додержанням законів у процесі оперативно-розшукової діяльності і провадження розслідування, за виконанням судових рішень у кримінальних справах, безпосереднє розслідування кримінальних справ, і, по-друге, сприяє запобіганню злочинам у процесі нагляду за додержанням і правиль- ним застосуванням законів, тобто реалізує функцію, яка колись називалась загальним наглядом. Профілактичний потенціал загального нагляду став свого часу предметом досліджень таких вчених, як Л. Давиденко [41], С. Ємельянов [42], В. Звірбуля [43] та інших. Останнім було висловлено думку про необхідність виділення особливої правоохоронної влади з провідною роллю прокуратури серед її складових частин [44, 53]. В сучасних умовах ця ідея реалізується шляхом встановлення і підтримання координаційних зв'язків між правоохоронними органами. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про прокуратуру" у редакції Закону від 12.07.01 р. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі із злочинністю органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів. У прийнятому 5 листопада 1991 року Законі України "Про прокуратуру" спочатку нічого не говорилося про її координаційну діяльність. Це пояснювалось поглядами тодішнього керівництва Генеральної прокуратури, яке вважало, що здійснення координації взагалі не притаманно прокуратурі і відволікає її зусилля від здійснення нагляду за додержанням законів. Проте уже Законом України від 26.11.93 р. [45] статтю 29 Закону про прокуратуру було доповнено частиною третьою, відповідно до якої, "здійснюючи нагляд, прокурор вживає заходів до узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю". У зв'язку з цим у практичних працівників одразу виникло питання: чи не є це узгодження якимось аналогом координації дій правоохоронних органів? Про те, що малось на увазі саме це, свідчив зміст наказів Генерального прокурора України з питань організації роботи. Так, у наказі №1 від 2 січня 1995 року "Про організацію роботи органів прокуратури України" прокурорам було запропоновано "відповідно до Закону України "Про прокуратуру" з метою узгодженості дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю проводити координаційні наради, до участі в яких запрошувати керівників та інших відповідальних працівників". Аналогічна вимога містилась у п. 10 наказу №3 від 3 жовтня 1998 року "Про організацію роботи та правове забезпечення органів прокуратури України". 261 Коли ми говоримо про координацію дій правоохоронних органів у тому смислі, який закладено до Закону про прокуратуру, то розуміємо її, по-перше, як співробітництво учасників і, по-друге, як діяльність прокурора, спрямовану на налагодження такого співробітництва, коли прокурор виступає як "лідируючий суб'єкт координації" [46, 107]. Як відзначив Л. М. Давиденко, "інші правоохоронні органи хоча і зобов'язані вступати у відносини координації, проте обов'язки організовувати координацію не несуть" [41, 29]. Варто відзначити, що ст. 10 Закону України "Про прокуратуру" (у чинній редакції) майже дослівно повторює ст. 8 Федерального Закону Російської Федерації "Про прокуратуру Російської Федерації", що свідчить про похвальне запозичення чужого досвіду. Після включення до Закону України "Про прокуратуру" статті 10 (абсолютно нової за змістом, оскільки попередня редакція статті була присвячена цілком іншим питанням) було б логічним виключити частину третю статті 29, чого не було, на жаль, зроблено, очевидно, через поспіх, який супроводжував прийняття цілої серії законів, присвячених судово-правовій реформі (червень-липень 2001 p.). Важливим кроком по шляху інституціоналізації Генерального прокурора України і підпорядкованих йому прокурорів як лідируючих суб'єктів координації став Указ Президента України від 31.12.99 р. "Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю" [47, 92]. Указом Президента України від 12 лютого 2000 року [48, 96] з посиланням на ч. З ст. 29 Закону про прокуратуру діяльність по боротьбі зі злочинністю, в тому числі з її проявами в організованих формах, і корупцією в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного підпорядкування координують прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст і районів, військові прокурори регіонів. Тим самим на офіційному рівні було визнано неефективність координаційної діяльності у боротьбі із злочинністю та корупцією керівників місцевих органів виконавчої влади через обмеженість інформації про стан злочинності, погляд на координаційну діяльність як на другорядну у порівнянні з функцією державного управління, слабку забезпеченість структур виконавчої влади кваліфікованими кадрами юристів та інші фактори. Проте це не знімає з місцевих державних адміністрацій покладеного на них Конституцією України (пункти 1 і 2 статті 119) обов'язку забезпечувати виконання законів (на те і виконавча влада) та інших нормативних актів, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян. У прокуратурах областей запроваджено посади старших помічників прокурорів з питань координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю. У наказі Генерального прокурора України № 1/1 від 28 жовтня 2002 р. "Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю" (п. 1) зазначено: "Прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військовим прокурорам регіонів та Військово-Морських сил України, міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам вважати координацію діяльності органів внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби, охорони державного кордону та інших правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю важливим і пріоритетним напрямком службової діяльності". Ст. 10 Закону про прокуратуру не обмежує координаційну діяльність прокуратури лише питаннями боротьби з корупцією та організованою злочинністю, що, до речі, випливає із змісту п. 1 вищезазначеного указу Президента. Проте організаційна спрямованість зазначеної діяльності саме у цих напрямках випливає з першочергових завдань зміцнення правопорядку. Що ж стосується корупції, то діяльність прокуратури у цій сфері спрямована на усунення і попередження не лише злочинних проявів корупції, але й тих, які тягнуть за собою адміністративну відповідальність, але за сприятливих умов здатні перерости у злочини. Слід підкреслити, що закони про прокуратуру як України, так і Росії обмежують координаційну діяльність прокурора лише питаннями боротьби із злочинністю. Російський дослідник М. Н. Мар-шунов розглядає це як недолік. "Логічно було б продовжити цю думку законодавця, - вважає він, - до доручення прокуратурі здійснювати координацію усієї діяльності правоохоронних органів з усіма правопорушеннями" [49, 28-29]. Навряд чи такий підхід є 263 262 обґрунтованим, оскільки він не враховує реальних можливостей прокуратури. До того ж реалізація цього задуму призвела б до розпорядження зусиль прокуратури та інших учасників координації. Основне значення координаційної діяльності прокуратури, на наш погляд, полягає у тому, що вона підвищує ефективність реалізації функцій як прокуратури, так і інших учасників координації. Це особливо стосується нагляду за додержанням і застосуванням законів (колишнього загального нагляду) і нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють ОРД, дізнання та досудове слідство. Для проведення скоординованих заходів щодо зміцнення правопорядку не потрібно застосовувати наглядові повноваження, а між учасниками скоординованої взаємодії не виникають прокурорсько-наглядові правовідносини. Відмова ж від координації потягнула б за собою нераціональне збільшення обсягу чисто наглядової діяльності. Це особливо стосується різного роду перевірок, коли учасники координації з більшою зацікавленістю реалізують заходи, учасниками розроблення яких вони були самі, ніж просто виконують вимоги прокурора про проведення таких перевірок (ч. З ст. ЗО Закону про прокуратуру). Оскільки координація діяльності правоохоронних органів базується на вимогах закону, між її учасниками виникають правовідносини. Вони, як уже відзначалось, не мають характеру прокурорсько-наглядових, але не є також адміністративно-управлінськими, оскільки учасники координації виступають у ролі рівноправних партнерів прокурора. Питання про те, чи мають ці правовідносини правоохоронний характер, залежить від того, який зміст вкладається у це поняття. Можна погодитись з тим, що "правоохоронне відношення - це різновид правового відношення, появу якого закон пов'язує з правопорушенням і яке має на меті відновлення порушеного права, притягнення правопорушника до певного виду юридичної відповідальності" [50, 57]. Але це загальне визначення не можна застосовувати до відносин, які виникають між прокуратурою та іншими правоохоронними органами - учасниками координації, коли йдеться не про припинення конкретних злочинів, а про посилення боротьби із злочинністю і окремими її різновидами. Правовідносини у цій сфері можна визначити як організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини з участю прокура- тури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів в межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення і попередження злочинних проявів. Запропонований в літературі поділ органів, які здійснюють правоохоронну діяльність, на дві групи, має не лише теоретичне, але й безпосереднє практичне значення при налагодженні прокурором координації їх діяльності. Керівники державних органів, що належать до першої групи, повинні, на наш погляд, бути, так би мовити, постійними учасниками координації, брати регулярну участь у координаційних нарадах і проведенні спільних заходів. Участь же тих, хто належить до другої групи, повинна мати епізодичний характер, обумовлюватись специфікою їхньої компетенції. Практикою вироблено різні форми скоординованої діяльності правоохоронних органів, серед яких лідируюче становище займає прокуратура. Частина їх передбачена Положенням, затвердженим Указом Президента України від 31 грудня 1999 року, щодо діяльності загальнодержавного Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю (заслуховування інформацій керівників органів виконавчої влади з цих питань, дача їм доручень і рекомендацій щодо усунення причин і умов, які сприяють злочинним проявам, утворення робочих груп для розроблення пропозицій з питань компетенції Комітету, одержання необхідної інформації від органів державної влади, підприємств і організацій, доручення правоохоронним та контролюючим органам проведення перевірок додержання законодавства з економічних питань, порушення питання про притягнення до відповідальності винуватців правопорушень). Такі само форми діяльності використовуються обласними координаційними комітетами. За рішеннями комітетів, а також координаційних нарад на міському і районному рівнях здійснюються й інші спільні заходи, зокрема, спільні аналізи стану злочинності, ефективності діяльності по розкриттю, попередженню і припиненню злочинів; виконання загальнодержавних і регіональних програм по боротьбі із злочинністю, розроблення спільно з іншими державними органами заходів і пропозицій щодо попередження злочинів, підготовка і направлення спільних інформацій з цих питань органам державної виконавчої 264 265 влади і органам місцевого самоврядування, розроблення методичних рекомендацій з окремих питань правоохоронної діяльності з урахуванням досвіду роботи окремих учасників координації, спільні заходи по правовому вихованню громадян, скоординовані виступи у засобах масової інформації тощо. Для забезпечення координації проводяться координаційні та міжвідомчі наради перших керівників правоохоронних органів чи осіб, які виконують їх обов'язки; спільні засідання колегій цих органів; спільне проведення аналізів (узагальнень) стану злочинності та корупції, прогнозування тенденцій їх динаміки, розроблення відповідних заходів, спрямованих на запобігання їм та боротьбу з ними; спільні виїзди до регіонів для проведення узгоджених дій, перевірок і надання допомоги місцевим правоохоронним органам; вивчення позитивного досвіду боротьби зі злочинністю та корупцією, впровадження цього досвіду у практику діяльності правоохоронних органів; розроблення та подання узгоджених пропозицій до проектів державних і регіональних програм боротьби зі злочинністю; прийняття узгоджених рішень щодо забезпечення реалізації цих програм; видання спільних наказів, вказівок, інформаційних листів, методичних рекомендацій та інших документів; створення спільних слідчо-оперативних груп для розкриття та розслідування злочинів; взаємне використання можливостей правоохоронних органів для підготовки та навчання кадрів, підвищення їхньої кваліфікації, проведення спільних семінарів, конференцій; спільне розроблення та подання пропозицій компетентним органам щодо удосконалення правового регулювання діяльності по боротьбі зі злочинністю та корупцією; спільне ініціювання і проведення наукових досліджень з проблем боротьби зі злочинністю і корупцією. Ці заходи повинні здійснюватись такими учасниками координації, як органи, що займаються ОРД, дізнанням і досудовим слідством під процесуальним керівництвом прокурора. Більш різноманітною є спільна діяльність, спрямована на усунення причин та умов, що сприяли вчиненню злочинів. Ці заходи можна здійснювати шляхом вивчення криміногенної ситуації в окремих населених пунктах, трудових колективах, а також серед певних соціальних груп і прошарків населення, наприклад, неповнолітніх. До їх проведення доцільно залучати представників органів вико- навчої влади і місцевого самоврядування, постійних депутатських комісій, комісій по боротьбі зі злочинністю при виконкомах сільських, селищних і міських рад, учасників добровільних громадських формувань по охороні громадського порядку. Основною організаційною формою діяльності у процесі здійснення координації є координаційні наради. Відповідно до п. З наказу Генерального прокурора України № 1/1 від 28 жовтня 2002 р. прокурорам запропоновано "... координаційні наради скликати за реальної потреби у разі виявлення неузгодженостей в роботі, негативних тенденцій щодо рівня, поширення та розкриття конкретної категорії злочинів, для визначення необхідних напрямів спільної протидії злочинності". Постанова координаційної наради вважається прийнятою, якщо її схвалено керівниками правоохоронних органів, на яких покладається її виконання. З метою підвищення ефективності координації діяльності правоохоронних органів для участі в нарадах доцільно запрошувати голів судів, керівників органів юстиції та органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а постанови координаційних нарад надсилати їм до відома (п. 5 наказу Генерального прокурора № 1/1-2002 p.). Роль прокурора як лідера координаційних процесів не може обмежуватись лише голосуванням на засіданнях колегіальних органів. Вона також включає у себе повсякденну організаторську діяльність шляхом двосторонніх контактів з окремими учасниками координації і, звичайно, безпосередню участь у реалізації запланованих заходів, які стосуються прокуратури. Щодо нормативного регулювання координаційної діяльності необхідно звернути увагу на те, що, присвятивши їй статтю 10 Закону про прокуратуру, законодавець одночасно зберіг у недоторканності ч. 2 ст. 29 щодо узгодження прокурором дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю, що суперечить елементарним вимогам законодавчої техніки. Звичайно, цю недоречність потрібно усунути. 266 267 |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.2. ВІДНОСИНИ ПРОКУРАТУРИ ТА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ" |
||
|
||