| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.3.4. Особисті та соціально-економічні гарантії незалежності працівників прокуратури |
||
|
Для забезпечення реальної незалежності працівників прокуратури дуже важливо забезпечити такі умови їх діяльності, які б дозволили їм максимально зосередитись на виконанні своїх прямих службових обов'язків. Саме на це спрямовані законодавчі норми, які встановлюють певні вимоги несумісності прокурорської служби з іншими видами діяльності. Відповідно до ч. 5 ст. 46 Закону про прокуратуру сумісництво служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, установах чи організаціях, а також із будь-яким підприємництвом не допускається, за винятком наукової і педагогічної діяльності. Ця норма переслідує одночасно дві мети: зосередити зусилля працівників прокуратури на реалізації своїх конституційних функцій та запобігти впливові на них при вирішенні тих чи інших питань з боку власників і керівників підприємств і організацій, де вони працювали б за сумісництвом. Не можна не звернути уваги і на такий чинник, як небезпека впливу на працівників прокуратури з боку їх колишніх колег, які працюють у комерційних структурах, особливо тих, які звільнені з прокуратури за порушення по службі і вчинки, які ганьблять працівника прокуратури [89, 19-20]. Керівникам прокуратур необхідно своєчасно вживати заходи організаційного і виховного характеру для запобігання таким явищам. Відчуття прокурорами своєї незалежності від зовнішніх впливів при виконанні покладених на них обов'язків великою мірою обумовлюється певною гарантованістю їх перебування на посадах. Законодавством України, як і колишнього Союзу, передбачено п'ятирічний строк повноважень прокурорів - керівників прокуратур (ч. З ст. 2 Закону про прокуратуру), хоча і не виключається можливість повторного призначення з урахуванням результатів попередньої діяльності. У державах СНД і Прибалтики строк повноважень прокурорів здебільшого складає п'ять років. В Естонії на цей строк призначається Генеральний прокурор, а повітові та міські прокурори - безстрокове (ст. 17 Закону про прокуратуру Естонії). Не обмежується строк повноважень прокурорів у країнах Заходу, де прокурори через належність прокуратури до судової влади користуються такими ж гарантіями, як і судді. По-різному це питання вирішується у постсоціалістичних країнах Східної Європи. Так, у Болгарії судді, прокурори і слідчі залишаються незмінюваними після закінчення трирічного стажу за посадою, яку вони займають. У Хорватії встановлено восьмирічний строк перебування прокурора на посаді з можливістю перепризначення на новий строк. У Словаччині прокурори, за винятком військових, укладають на певний строк трудовий контракт із Державною прокуратурою. Не передбачено строків перебування прокурорів на посадах у Македонії, Польщі, Словенії, Чехії. 171 170 У Російській Федерації п'ятирічний строк повноважень прокурорів суб'єктів федерації і підпорядкованих прокурорів існував до 10 лютого 1999 року, коли відповідне положення було виключено з Закону про прокуратуру. "Таке рішення мотивувалось необхідністю зміцнення гарантій незалежності прокурорів. Зокрема, відзначалось, що календарний строк повноважень для осіб, які призначаються на державні посади, не встановлений у жодному відомстві. Не передбачає такого строку і Федеральний закон "Про основи державної служби Російської Федерації". Відповідно до попередньої редакції закону про прокуратуру (1992 р.) виняток складали лише прокурори. Між тим особливості служби в органах прокуратури такого винятку не вимагають, більше того, він справляв негативний вплив на незалежність прокурорів, яка є одним з основоположних принципів прокурорської діяльності" [19, 111-112]. В Україні висловлювались різні думки і пропозиції з цього питання. Так, Д. Беседа вважає, що "призначення прокурора на посаду на п'ять років є дискримінацією, одним із способів тримати його "в шорах". Це добре розуміють ті прокурори, які немало поїздили по країні" [90, 79]. Б. Ференц запропонував десятирічний строк повноважень [91, 70], а В. Глаговський та М. Руденко - навіть п'ятнадцятирічний [92, 44]. На нашу думку, обмеження п'ятьма роками строку перебування прокурора на посаді являє собою ніщо інше, як рудимент тоталітарного минулого, який серйозно обмежує незалежність прокуратури, породжує почуття невпевненості прокурорів у сталості свого посадового становища, сприяє проявам суб'єктивізму у ставленні до них із боку керівників прокуратур вищого рівня. До того ж вимушена потреба у зміні місця роботи пов'язана, як правило, з потребою змінити і місце проживання, що породжує безліч проблем побутового характеру, вирішення яких відволікає прокурорів від активної службової діяльності. Можна запропонувати два варіанти вирішення цієї проблеми. Найкраще було б запозичити досвід російських колег і запровадити безстроковість перебування прокурорів на посадах. Це не вимагатиме внесення змін до Конституції України, оскільки ч. 2 ст. 122 Основного Закону передбачено п'ятирічний строк перебування на посаді лише Генерального прокурора України. Як комп- ромісний варіант можна було б використати принцип, що застосовується для призначення суддів, коли відповідно до ст. 128 Конституції перше призначення здійснюється на п'ять років, після чого суддя або звільняється від посади, або обирається безстрокове. Проте, безумовно, не можна залишати зазначену проблему не-вирішеною, оскільки це не лише підриває незалежність прокуратури, але й перешкоджає укомплектуванню її органів найкваліфі-кованішими кадрами. Вченими-юристами як в Україні, так і в Росії ця проблематика майже не досліджувалась, якщо не рахувати кандидатської дисертації А. Федорова, присвяченої кримінально-процесуальному інституту недоторканності прокурорів у Російській Федерації [93]. Проте ці гарантії, хоча і в різному обсязі, передбачені законодавством багатьох країн, в тому числі і на пострадянському просторі. До них належать: 1. Порушення кримінальних справ стосовно прокурорських працівників виключно Генеральним прокурором чи за його згодою (п. 2 ст. 48 Закону Росії, ст. 52 Закону Таджикистану, ч. 2 ст. 37 Закону Вірменії, ч. 6 ст. 33 Закону Азербайджану, ч. 4 ст. 38 Закону Грузії, ч. 1 ст. 44-1 Закону Молдавії, розділ 23 Закону Угорщини) або за згодою прокурорів вищого рівня (ч. 2 ст. 50 Закону Узбекистану, ч. 2 ст. 40 Закону Туркменістану). У Польщі прокурор не може бути притягнутий до кримінальної або судової адміністративної відповідальності без згоди дисциплінарного суду (ч. 1 ст. 54 Закону Польщі). 2. Особливий порядок арешту прокурорів і проведення деяких слідчих дій. Так, на підставі ч. 2 ст. 33 азербайджанського закону "арешт, привід, затримання, взяття під варту, проведення обшуку на 172 173 квартирі і транспортному засобі, на робочому місці, особистий огляд, прослуховування телефонних переговорів працівників прокуратури не можуть бути здійснені без згоди Голови Верховного Суду Азербайджанської Республіки на підставі звернення Генерального прокурора Азербайджанської Республіки, за винятком випадків затримання на місця злочину... Ті ж дії стосовно Генерального прокурора Азербайджанської Республіки не можуть бути вчинені без згоди Пленуму Верховного Суду Азербайджанської Республіки". Приблизно така ж процедура передбачена у ст. 38 Закону Грузії. Законом Таджикистану (ч. 2 ст. 52) не допускається затримання, привід, особистий огляд прокурора чи слідчого, а також огляд їхніх речей і транспортних засобів, а в Молдавії - вчинення цих дій, а також обшук у житлових чи службових приміщеннях, огляд та виїмка кореспонденції, призначеної прокурору, може мати місце лише з санкції Генерального прокурора. У Македонії прокурори та їх заступники не можуть бути затримані без згоди парламенту, за винятком випадків, коли вони були затримані на місці вчинення злочину, який карається ув'язненням на строк понад п'ять років (ч. 2 п. 29 Закону Македонії), а в Словенії - без згоди Сенату і трьох суддів із компетентного вищого суду (ст. 50 Закону Словенії). 3. Розслідування кримінальних справ стосовно прокурорських працівників органами прокуратури передбачено ч. 1 ст. 42 Закону Росії, ч. 2 ст. 50 Закону Узбекистану, ч. 2 ст. 37 Закону Вірменії, ч. 1 ст. 52 Закону Таджикистану. 4. Притягнення працівників прокуратури за вчинені ними адміністративні правопорушення не до адміністративної, а до дисциплінарної відповідальності (ч. З ст. 50 Закону Узбекистану). На цьому фоні Україна є єдиною державою пострадянського простору, у якій в законодавстві відсутні самі поняття прокурорської недоторканності або прокурорського імунітету. Це виглядає особливо дивним і навіть принизливим на фоні недоторканності суддів, яка не лише закріплена у Конституції, але й за своїм змістом надає суддям величезні привілеї при вирішенні питань притягнення їх до кримінальної та адміністративної відповідальності у порівнянні з пересічними громадянами. Для виправлення цього явно ненормального становища пропонуємо закріпити у чинному законодавстві такі положення. 1. Кримінальні справи стосовно працівників органів прокуратури, які мають класні чини, можуть порушуватись лише Генеральним прокурором України або за його згодою, за винятком випадків виявлення суспільне небезпечних діянь безпосередньо на місці їх вчинення. 2. Обрання запобіжного заходу щодо працівника прокуратури у вигляді тримання під вартою може мати місце лише за рішенням апеляційного суду, яке виноситься за поданням прокурора відповідного рівня. 3. Прокурори та інші працівники прокуратури, які мають класні чини, не можуть бути затримані за підозрою у вчиненні злочину, за винятком затримання на місці їх вчинення, а також піддаватись приводу чи примусовому доставлению в органи адміністративної юрисдикції. 4. За вчинення адміністративних правопорушень працівники прокуратури притягуються до відповідальності в порядку, передбаченому Дисциплінарним статутом прокуратури України. Недоторканність прокурорів як умова незалежного виконання ними своїх службових обов'язків має проявлятись також у невідворотності кримінальної відповідальності за такі спрямовані проти них злочини у зв'язку з виконанням цих обов'язків, як погроза або насильство (ст. 345), умисне знищення або пошкодження майна (ст. 347), посягання на життя прокурора як представника правоохоронного органу (ст. 348), захоплення його як заручника (ст. 349 КК України). Стаття 112 КК передбачає, поряд з іншими державними діячами, підвищену відповідальність за посягання на життя Генерального прокурора України, а стаття 346 - за погрозу або насильство щодо нього. Проблема забезпечення особистої безпеки працівників прокуратури, як і інших правоохоронних органів, набула останнім часом особливої актуальності у зв'язку з поширенням проявів політичного екстремізму і тероризму. У зв'язку з цим назріла потреба у тому, щоб проаналізувати стан виконання Закону України "Про 175 174 державний захист працівників суду і правоохоронних органів" [94] для вжиття додаткових організаційно-правових заходів, спрямованих на поліпшення стану безпеки працівників прокуратури, членів їхніх сімей, охорону майна і приміщень прокуратур. Російськими дослідниками В. Рябцевим та О. Поляковим розроблено проект Концепції забезпечення безпеки органів прокуратури Російської Федерації [95, 3-28]. При цьому вони виходять з правильної передумови, що "в усіх випадках з урахуванням принципу незалежності організація і діяльність органів прокуратури по забезпеченню власної безпеки є перш за все їх власною прерогативою" [95, 5]. Основними функціями забезпечення безпеки, на думку зазначених авторів, є: а) прогнозування і виявлення реальних і потенційних загроз прокурорській діяльності і вживання у зв'язку з цим необхідних організаційних заходів; б) нагляд за виконанням органами МВС законодавства про державний захист працівників прокуратури; в) забезпечення інформаційної безпеки та комп'ютерного захисту; г) розроблення заходів щодо забезпечення режиму таємності; д) забезпечення нормального морально-психологічного клімату у колективах прокуратур; е) перевірка і розслідування звернень працівників прокуратури про загрози щодо них, виявлення фактів "зрадництва" інтересів служби та вимог закону з боку працівників атестованого і допоміжного складу [95, 14-15]. Зі свого боку, вважаємо за доцільне створення у Генеральній прокуратурі Україні та прокуратурах обласного рівня служб власної безпеки на правах відділів прокуратур для організації цієї важливої діяльності. Для зміцнення незалежності прокуратури велике значення має фінансове і матеріально-технічне забезпечення її органів. Проте саме ця незалежність може бути поставлена під загрозу, коли прокуратуру фінансують структури, які не входять до її системи, зокрема, приватні підприємці. Обґрунтовувати цю тезу немає потреби. Тому принципово важливе значення має неухильне додержання Закону України від 30.06.99 р. "Про джерела фінансування органів державної влади" [96], відповідно до ст. 2 якого органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування у межах, передбачених Законом про державний бюджет України на відповідний рік. Проте не слід забувати, що зусиллями прокурорів і слідчих державі повертаються досить великі суми в національній та іноземній валюті, причому резерви для активізації цієї діяльності є практично невичерпними з огляду на поширеність економічних злочинів. Тому використання частини цих коштів, які взагалі могли бути втрачені для суспільства, з метою зміцнення інфраструктури прокуратури сприяло б істотному підвищенню рівня її фінансової незалежності. Не можна не погодитися з тим, що "фінансування злочинності є значно кращим, ніж правоохоронної системи" [97, 106]. Ця проблема безпосередньо стосується й окремих посадових осіб органів прокуратури, передусім стосовно оплати їхньої праці. Як відзначив Канцлер юстиції Фінляндії Йорме С. Аалто, "незалежність вимагає гарантованих грошових коштів не лише для прокуратури в цілому, але й для кожного окремого прокурора. Адекватно оплачуваний прокурор є куди більш складною мішенню для корупції, ніж неоплачуваний" [69, 89]. Тому, незважаючи на обмежені фінансові можливості держави, працівники прокуратури мають право розраховувати на додержання принципу соціальної справедливості при оцінці їх нелегкої і нерідко виснажливої праці. Рівень їх соціально-економічних гарантій не повинен відрізнятися в гірший бік у порівнянні з відповідними гарантіями для інших правоохоронних органів і судів. Пов'язані з цим проблеми потрібно вирішувати комплексно і до того ж не під впливом лобістського тиску окремих владних структур, а виходячи з загальнодержавних інтересів. При вирішенні цих питань е неприпустимою поспішність як при прийнятті рішень про надання прокурорським працівникам певних пільг, так і при їх скасуванні. В цьому плані важливим кроком уперед є прийняття в новій редакції статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" (Закон України від 12.07.2001 p.), яка значно покращила умови призначення працівникам прокуратури за вислугу років. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.3.4. Особисті та соціально-економічні гарантії незалежності працівників прокуратури" |
||
|
||