| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.4.3. Порушення законності в діяльності прокуратури: їх причини і шляхи подолання |
||
|
Ступінь додержання принципу законності в суспільстві обумовлює певний рівень правового порядку (або правопорядку). Це стосується і окремих складових частин державного механізму, зокрема, прокуратури. Виходячи з тієї законоохоронної ролі, яку вона відіграє в житті суспільства, рівень правопорядку в її діяльності має бути набагато вищим, ніж деінде. Тому велике теоретичне і практичне значення має питання про обсяг і причини порушень законності з боку органів і посадових осіб прокуратури. На жаль, ця проблема практично не вивчалася в науковому плані, а джерелами відомостей про негативні явища у прокурорському середовищі служать в основному матеріали засобів масової інформації, а також відомчих перевірок, засідань колегій прокуратур і різних нарад з розгляду проступків посадових осіб, яким є властивою певна однобічність. Відсутня також державна статистика, у якій би знаходили відображення ці негативні явища в прокурорському середовищі. Як і будь-які інші правопорушення, відхилення від принципу законності в діяльності прокуратури можуть бути вчинені у формі дій чи проявів бездіяльності, мати навмисний чи ненавмисний характер. Незаконні дії здебільшого вчиняються у формі наглядових чи ненаглядових процесуальних рішень, які оформлюються відповід- 195 194 ними процесуальними документами. Узагальнюючою характеристикою цих рішень е те, що вони завжди мають характер волевиявлення прокурора або слідчого прокуратури, яке хоч і виражається у встановленій законом формі, але або не відповідає фактичним обставинам справи, або пов'язано з неправильним застосуванням матеріально-правових і процесуальних норм. Причому в ряді випадків такі рішення, які, на перший погляд, виглядають як бездіяльність, насправді є проявами вольової діяльності (наприклад, безпідставна відмова підтримати або внести подання до суду про взяття обвинуваченого під варту). Прояви протиправної бездіяльності, так би мовити, "у чистому вигляді" мають місце у випадках, коли посадові особи прокуратури не реалізують повноважень, які вони зобов'язані реалізовувати відповідно до вимог закону: не проводять щомісяця перевірки законності розгляду органами внутрішніх справ заяв та повідомлень про злочини, як це передбачено п. 1 ст. 227 КПК; не звертають уваги на безпідставне тримання затриманих, замість їх негайного звільнення; не розглядають звернення громадян у встановлені законом строки тощо [127]. До об'єктивної сторони порушень законності в діяльності прокуратури можуть належати також наявність шкідливих наслідків порушень, а інколи - і причинний зв'язок між порушеннями і цими наслідками. Від цього немалою мірою залежить кваліфікація відхилень від закону як злочинів, адміністративних чи дисциплінарних правопорушень. На наш погляд, ці шкідливі наслідки можна поділити на три групи. По-перше, це випадки, коли порушення закону у формі дій чи бездіяльності спричинили небезпеку життю, завдали шкоди здоров'ю чи гідності особи (наприклад, нереагування на прояви сваволі представників органів розслідування і персоналу слідчого ізолятора, що призвели до загибелі безпідставно взятого під варту за обвинуваченням у вбивстві жителя Львівщини Мозоли), істотно порушили важливі державні інтереси. Реагування на такі порушення, звичайно, повинне бути якнайгострішим, аж до притягнення винуватців до кримінальної або до суворої дисциплінарної відповідальності. По-друге, це порушення закону, які хоча і не тягнуть за собою таких серйозних наслідків, проте опосереднено справляють негативний вплив на господарську та іншу діяльність державних органів, інших юридичних і фізичних осіб, з якими прокуратура вступає у наглядові чи інші правовідносини. Основну масу цих правопорушень складають факти протиправного втручання прокурорів в оперативно-господарську та іншу оперативно-розпорядчу діяльність. Витоки такої практики відносяться до періоду 20-х-ЗО-х років, коли прокурори почали активно залучатись до проведення різних господарських і політичних кампаній і від них вимагалось забезпечувати виконання заходів, не передбачених законами. Так, Прокуратура Союзу РСР зобов'язувала прокурорів боротись із спробами "куркульських" елементів "протиставити запровадженню агротехніки огульне розширення посівних площ, свідомого гальмування темпів оранки шкідницьки перебільшеними вимогами до якості робіт [128, 70], "підвищити роль прокуратури в проведенні господарсько-політичних кампаній, здійснювати боротьбу з розхлябаністю і обломівщиною" [129, 79] тощо. Директивою прокурора Волинської області в серпні 1944 року всім прокурорам було надіслано вказівку безпосередньо включитись у роботу по заготівлі сільськогосподарських продуктів [130]. У 50 - 80 роки втручання прокурорів в оперативно-господарську діяльність уже не мало такого відвертого характеру, проте збереглась практика використання прокурорських працівників як уповноважених партійних комітетів по забезпеченню високих надоїв молока, своєчасного збирання врожаю тощо. Як і раніше, мали і продовжують мати місце випадки, коли прокурорські перевірки проводяться під кутом зору виконання або невиконання відомчих актів. Є неправомірним втручання прокурора в господарську або іншу оперативно-розпорядчу діяльність, особливо в умовах ринкової економіки, коли прокурори всупереч ч. 2 ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" втручаються в нормальний перебіг господарських та інших процесів та висувають вимоги, спрямовані не на усунення правопорушень, а на більш доцільне, з їх точки зору, проведення тих чи інших заходів. До цієї ж групи порушень законності у діяльності прокуратури 197 196 можна віднести витребування на різних об'єктах інформації, проведення там перевірок виконання законів за відсутності приводів і підстав, які вимагають прокурорського втручання. Про поширеність таких порушень може свідчити велика кількість безрезультатних перевірок виконання законів. Відволікання підприємців та персоналу господарських організацій від виконання ними своїх обов'язків перешкоджає їх нормальній діяльності, зокрема, створює хаос в обігу документів. Ці негативні наслідки ще більш посилюються в умовах проведення таких само безпредметних перевірок численними контролюючими органами. Що ж стосується підміни прокуратурою цих контролюючих органів, то протиправність такої практики випливає з положень ч. 2 ст. 19 Закону про прокуратуру. Як відзначив колишній Генеральний прокурор Росії Ю. Скуратов, "роль "пожежної команди" і "компенсатора" слабкості всієї системи контролю і нагляду за станом законності, помножені на вироблену звичку (безумовно, з найблаго-родніших спонукань), працювати за інших, призводить до того, що прокуратура часто-густо виглядає єдиним "крайнім", відповідальним за всі біди і вади сучасної законності" [131, 7]. Подібною практикою заподіюється потрійна шкода. По-перше, покладаючись на прокуратуру, контролюючі органи згортають свої зусилля по забезпеченню законності у тих сферах, які відносяться до їх безпосередньої компетенції. По-друге, прокурорські перевірки нерідко мають дилетантський характер, оскільки виявлення правопорушень у багатьох випадках вимагає спеціальних знань. По-третє, підміна органів контролю не дозволяє прокурорам реалізувати інші, важливіші заходи. Третя група порушень законності у діяльності прокуратури стосується внутрішніх аспектів реалізації нею наглядових чи інших функцій. До них, зокрема, належить неадекватне застосування прокурорських повноважень по усуненню і попередженню порушень законності або їх використання за відсутності належних підстав, за чисто формальними ознаками. Так, проведені автором узагальнення і результативності документів прокурорського реагування у Волинській та Одеській областях показали, що окремі протести і подання вносились несвоєчасно, коли за їх допомогою порушення закону уже було неможливо усунути, з явно дріб'язкових приводів. Замість одних повноважень (наприклад опротестування незаконних актів) застосовувались інші (внесення подань), не завжди ставились або ставились неконкретно питання про притягнення винуватців до дисциплінарної і матеріальної відповідальності. Не бажаючи псувати відносини з головами районних державних адміністрацій (як колись з районними компартійними "вождями"), окремі прокурори ухилялись від опротестування їхніх незаконних розпоряджень. Деякі прокурорські акти виглядають настільки безпорадними з точки зору юридичної і фактичної обґрунтованості, що нічого, крім іронії, у їх адресатів викликати не можуть. Шкідливість такого роду порушень полягає в тому, що з їх допомогою створюється лише формальна видимість активної діяльності прокурорів у сфері забезпечення законності, а реальні результати наближаються до нуля. До того ж це згубно впливає на авторитет прокуратури в суспільстві і створює у порушників закону почуття безкарності, оскільки, зустрічаючись з подібним реагуванням, вони роблять для себе відповідні висновки щодо можливостей прокуратури по боротьбі з порушеннями закону, до яких вони безпосередньо причетні. Слід підкреслити, що характер і обсяги шкідливих наслідків порушень законності з боку представників будь-якого державного 198 199 органу, в тому числі і прокуратури, немалою мірою залежать від тривалості цих порушень (наприклад, від строку ув'язнення незаконно арештованою, а згодом - безпідставно засудженою особою). Тому максимальна оперативність у і'х виявленні й усуненні істотно впливає на відповідальність посадових осіб. У зв'язку з цим не можна не торкнутись проблеми "помилок у правозастосуванні", обумовлених неправильною оцінкою фактичних і юридичних аспектів тих чи інших життєвих ситуацій. С. Новиков цілковито заперечував саму можливість помилок у роботі прокурорів, обумовлених об'єктивними обставинами, а, значить, і неминучими практиці [132, 52]. З цим твердженням важко погодитись. По-перше, неприпустимо ототожнювати помилку і прояв сваволі, оскільки помилка, якщо вона навіть може бути постановлена комусь у провину, має необережний характер, а сваволя - завжди умисний. По-друге, чи не є надто категоричним висновок про те, що будь-яка помилка при застосуванні норм права завжди має провинний характер? Тому, очевидно, інший автор, який вивчав цю проблему - М. Вопленко - не вдався до таких категоричних тверджень, хоча і визнав, що "правозастосувальна помилка, допущена у сфері реалізації політичної влади при виконанні функцій державного управління, порушує принцип твердої і послідовно запроваджуваної законності в діяльності органів, уповноважених на застосування правових норм" [133, 39]. В іншій роботі цей же автор звернув увагу на наявність нетипових ситуацій у правозастосуванні (зазначимо від себе - особливо нетипових, оскільки будь-яка правозастосувальна ситуація має нестандартний, а, отже, і нетиповий характер), до яких, зокрема, відніс: прогалини в законодавстві, значну допустимість розсуду правозастосовника, застосування правового експерименту, наявність колізії між правовими нормами, використання оціночних правових понять [134, 24]. На наш погляд, розмежування припустимих і неприпустимих помилок у правозастосуванні, так само, як у медичній практиці стосовно лікарських помилок, не може проводитись за іншим критерієм, ніж відсутність чи наявність вини в її необережній формі. Висновки щодо цього, які значною мірою не можуть не мати оціночного характеру, потрібно роботи з урахуванням складності пра-возастосувальних ситуацій, аналізу доказів наявності чи відсутності ознак правопорушень, суперечливості і неповноти правового регулювання, а також з урахуванням правомірності прийняття альтернативних рішень. Виходячи з цього, неправильне застосування закону працівником прокуратури далеко не завжди розглядатись як порушення закону, тобто правопорушення через відсутність одного з елементів складу правопорушення - вини. Не будучи правопорушеннями, такі явища не можуть розглядатись і як відхилення від принципу законності в діяльності прокуратури і негативно впливати на загальну оцінку її роботи. Не випадково відповідно до ч. 2 ст. 8 Дисциплінарного статуту органів прокуратури України винесення виправдувального вироку, повернення кримінальної справи для додаткового розслідування, скасування запобіжного заходу та інших процесуальних рішень тягне за собою дисциплінарну відповідальність прокурорів і слідчих, лише в разі їх недбалості або недобросовісності . Важливе значення для оцінки додержання принципу законності в діяльності того чи іншого органу і окремих посадових осіб прокуратури має об'єктивна оцінка, з одного боку, їх внеску у справу зміцнення законності, принциповості реагування на правопорушення, а з іншого - обсяг і характер відхилень від закону при використанні або невикористанні повноважень. При цьому обов'язково потрібно враховувати багатофункціональний характер діяльності прокуратури і труднощі організаційного та кадрового забезпечення окремих ділянок роботи. Лише такий підхід дозволить правильно оцінити стан правопорядку в межах підсистеми прокуратури або її органу та вжити відповідних заходів для підвищення його рівня. При цьому, звичайно, мають братись до уваги причини негативних явищ у прокурорському середовищі та умови, які їм сприяють. Виходячи з загальної теорії причинності, причина - це явище, яке безпосередньо тягне за собою виникнення певних наслідків, у той час, як умова сприяє дії причини. Стосовно досліджуваної проблеми можна, на наш погляд, виділити дві основні причини порушень законності у діяльності прокуратури, як і інших правоохоронних органів. По-перше, це низький рівень професійної підготовки, обумовлений недоліками навчально-виховного процесу в юридичних, зокрема, спеціалізованих навчальних закладах, коли недостатньо врахо- 200 201 вуються особливості правозастосувальної діяльності в тій чи іншій системі державних органів. По-друге, нестійкість морально-етичних засад у свідомості посадових осіб, що, зокрема, проявляється у їх безпринципності, підвищеній чутливості до зовнішніх впливів, нечесності і користолюбстві, впевненості у допустимості будь-яких засобів для забезпечення професійної кар'єри. Як відзначили Ю. Грошевий та В. Нор, "сама вимога додержання законності має не лише політичний і юридичний характер, але й моральний. Порушення законності завжди є водночас порушенням приписів і вимог моральності" [135, 59]. Продовжуючи цю.думку, автори підкреслили, що "предметом етики правоохоронної діяльності повинні бути відносини та ситуації, що виникають при застосуванні закону, які або не передбачені чинним законодавством, або закон надає певний вибір органу чи особі, які здійснюють цю діяльність. Але в подібних випадках дія етичних категорій повинна розглядатись крізь призму вимог законності" [135, 63]. Порушення етичних норм із боку представників влади може призвести до появи комплексу негативних рис їх особистості або т. з. професійної деформації, яка спричиняє підвищений рівень самовпевненості через наявність владних повноважень, породжує прояви грубого, зневажливого ставлення до людей, що межують з цинізмом, схильність до процесуального спрощенецтва при вирішенні юридичних справ тощо. Тому не випадково у Законі України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурорами і слідчими можуть бути особи, які мають не лише необхідні ділові, але й моральні якості (ч. 1 ст. 46). Наказ Генерального прокурора України № 2 від 28 жовтня 2002 р. "Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України" вимагає суворого дотримання певних критеріїв підбору кадрів на ці посади. "Вирішальними при цьому мають бути професіоналізм, високі моральні якості, відданість дорученій справі, принциповість, непримиренність до будь-яких порушень закону". У зв'язку з цим хотілося б звернути увагу на потребу вжиття додаткових організаційних і правових заходів, спрямованих на забезпечення формування кадрів прокуратури саме за цими критеріями. Для цього необхідно запровадити якомога жорсткіший кваліфікаційний добір кандидатів на посади в прокуратурі, розпочинаючи його ще в процесі навчання майбутніх молодих спеціалістів у юридичних вузах. При цьому доцільно затвердити в законодавчому порядку перелік кваліфікаційних вимог для прокурорів. Пропозиція про це уже висувалась в літературі [136, 38]. Якщо для кандидатів на суддівські посади, на заняття адвокатською і навіть нотаріальною діяльністю в законі передбачено обов'язок складати спеціальний кваліфікаційний екзамен, то перед призначенням на посади прокурорських працівників проводиться лише стажування кандидатів, що можна розглядати як певне приниження значення відповідальної і почесної прокурорської діяльності. Гадаємо, що такий екзамен потрібно запровадити не лише для осіб, які щойно закінчили вузи і мають не просто вищу освіту, а освітній рівень "спеціаліст" чи "магістр", але й для тих, хто уже займався іншими видами юридичної практики. Можна навести чимало прикладів застосування такого порядку в інших державах. Так, відповідно до ст. 21 Закону Естонії "Про прокуратуру" помічники прокурорів, які проводять стажування, складають екзамен на заняття посади прокурора. Екзамен проводиться не раніше, як за два місяці до закінчення строку стажування. На екзамені перевіряються теоретичні знання і вміння вирішувати ситуаційні задачі. Результати оцінюються за системою "склав" - "не склав". В разі незадовільного результату конкурсно-атестаційна комісія вносить Міністру юстиції пропозицію про звільнення помічника прокурора від служби чи про продовження строку стажування, але не більше, ніж на шість місяців. 203 202 незадоволення посадовим становищем, спонукає їх залишати роботу у правоохоронних органах. В окремих випадках молоді працівники прокуратури, які щиро вірять в ідеали законності і справедливості, потрапляючи в несприятливу психологічну атмосферу, під впливом "наставників", які вже закінчили процес "деформації" своїх моральних і правових цінностей, також перетворюються на формалістів і бюрократів. Тому ретельний психологічний добір із застосуванням наукових методик, різних форм тестування є необхідним для того, щоб своєчасно розпізнати подібні явища і вжити відповідних заходів. Крім того, враховуючи великі інтелектуальні навантаження і стресові ситуації, в які постійно потрапляють прокурори і слідчі прокуратури, доцільно обговорити питання про створення в її органах постійної психологічної служби. Стосовно працівників правоохоронних органів В. Hop виділив такі етичні вимоги, як розвинуте політичне мислення, бездоганна чесність, принциповість, об'єктивність і справедливість, витримка, пильність (без переростання її в надмірну підозрілість), коректність [137, 64-65]. Що ж стосується працівників прокуратури, то до числа етичних і водночас правових засад їх діяльності слід було б віднести: безумовну повагу до Конституції і законів України, усвідомлення потреби додержання всіх правових процедур у своїй роботі; дисциплінованість у виконанні завдань і вказівок керівників, поєднана з гідним відстоюванням своєї позиції в межах закону і процесуальних прав; ініціативність і оперативність у виявленні порушень закону і реагуванні на них; здатність не просто протистояти неправомірному зовнішньому впливові, але й вживати адекватних заходів у відповідь; рішучість і водночас зваженість у реалізації повноважень; винахідливість і вміння приймати нестандартні і в той же час законні рішення у найскладніших правозастосувальних ситуаціях, особиста мужність тощо. З морально-етичними засадами прокурорської діяльності значною мірою збігаються вимоги, які стосуються правової культури прокурорських працівників. В. Новоселов відзначив, що "за своїм походженням і формою виразу конкретні вимоги культури можуть бути: а) моральними (етичними); б) естетичними; в) психологічни- ми; г) лінгвістичними; д) іншими (санітарно-гігієнічними, технічними тощо" [138, 148]. Що ж стосується правових вимог, то вони полягають передусім у повазі до закону, правильному вживанні юридичної термінології, посиланні на норми права у правозастосувальних актах. На наш погляд, сукупність усіх вимог до працівників прокуратури в плані додержання як норм професійної етики, так і вимог правової культури слід було б узагальнити спільними зусиллями науковців і практиків і викласти в спеціальному Кодексі правил професійної поведінки, який можна схвалити на всеукраїнській конференції працівників прокуратури. Орієнтири, які містилися б у цьому документі, у довгостроковому плані були б спрямовані на те, щоб діяльність органів прокуратури та окремих її представників завжди здійснювалась у режимі законності. Серед умов, які сприяють відхиленням від принципу законності у діяльності прокуратури та певною мірою мають об'єктивний характер, є нестабільність законодавства, обумовлена створенням практично нової правової бази незалежної України. Після першої фази правотворення (1991-1995 роки), коли приймались найнеобхідніші для молодої держави закони, почалась і триває досі друга фаза - одночасне прийняття нових і приведення раніше прийнятих законів у відповідність до Конституції України. Численні зміни і доповнення до чинного законодавства створюють особливі труднощі для прокуратури, в полі діяльності якої перебуває не якась одна сфера правового регулювання, як у спеціалізованих органів контролю, а всі існуючі сфери. Нестабільність законодавства значною мірою підриває авторитет законів у суспільстві. "Якщо, - зазначав ще Аристотель, - виправлення закону є незначним поліпшенням, а набута таким шляхом звичка з легким серцем змінювати закон погана, то краще пробачити ті чи інші вади, не стільки буде користі від зміни закону, скільки шкоди, якщо з'явиться звичка не підкорятись існуючому порядку" [139, 79]. На жаль, як в Україні, так і в інших колишніх республіках Союзу РСР, процеси законотворчості часто мають спонтанний характер, на що звернули увагу деякі російські дослідники. Так, на думку Г. Пономарьова, "...поява соціальне необґрунтованих нормативних актів є джерелом створення причин соціальної напруги, падін- 205 204 ня престижу права, пошуку обхідних, неправових шляхів регулювання суспільних відносин" [140, 10]. Інший дослідник А. Мициков висловив думку, що "...наша система нормативного регулювання відзначається внутрішньою суперечливістю, юридично-технологічною недосконалістю, наявністю прогалин і неоднаковістю регулювання суспільних відносин" [141, 24]. Безумовно, ці висловлювання повною мірою можна віднести і до українських реалій. Послабити дію цих негативних чинників можна лише шляхом удосконалення системи обліку нових нормативних актів і забезпечення всіх прокуратур, аж до найменших районних, засобами комп'ютерної техніки, які б дозволили оперативно знімати інформацію про зміни в законодавстві з централізованих систем. Це, звичайно, може дати потрібні результати лише за наявності внутрішньої потреби у працівників прокуратури слідкувати за нормотворчою діяльністю державних органів з урахуванням своїх функціональних обов'язків. Не кращим чином відбивається на стані законності в діяльності прокуратури і постійні спроби деяких політичних кіл як всередині України, так і ззовні, обмежити її компетенцію; зволікання з остаточним визначенням функцій прокуратури, що породжує у певної частини прокурорських кадрів почуття невпевненості і апатії. Порушенням законності сприяють також такі фактори, як недоліки в організації управління прокурорською системою, порушення принципу незалежності прокуратури при реалізації нею своїх повноважень, недостатня вимогливість із боку керівних структур до підпорядкованих прокурорів за суворе додержання ними закону, прояви формалізму у поширенні і використанні передового досвіду і підвищенні кваліфікації кадрів. На усунення цих обставин спрямовується в сучасних умовах організаційна діяльність керівництва Генеральної прокуратури України. Що ж стосується гарантій законності в діяльності прокуратури, то, виходячи з положень теорії права, їх можна поділити на загальні і спеціально-юридичні. Загальний характер мають економічні гарантії (упорядкування системи економічних відносин в Україні і його позитивний вплив на діяльність державного апарату, включаючи прокуратуру; зміцнення інфраструктури прокурорської системи, покращання матеріаль- но-технічного забезпечення її органів і працівників); політичні гарантії (зміцнення демократичного державного режиму в Україні і пов'язане з цим налагодження цивілізованих відносин між органами, які представляють різні гілки влади, і прокуратурою); ідеологічні гарантії (визнання у суспільній і індивідуальній свідомості принципу законності як однієї з найважливіших соціальних цінностей і невід'ємної частини державної ідеології). До числа спеціальних юридичних гарантій вважаємо за можливе віднести: а) практичне застосування таких взаємопов'язаних із принципом законності засад організації і діяльності прокуратури, як її єдність і централізація, незалежність у здійсненні повноважень, гласність та послідовне проведення цих засад у життя; б) оптимальне визначення правового статусу прокуратури та її функцій, конкретизація повноважень та процесуального порядку їх застосування; в) упорядкування законодавства, за додержанням і правильним застосуванням якого здійснюється прокурорський нагляд; г) удосконалення організаційно-правових форм відомчого та судового контролю за законністю та обґрунтованістю рішень і дій посадових осіб прокуратури. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.4.3. Порушення законності в діяльності прокуратури: їх причини і шляхи подолання" |
||
|
||