| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.4. ВІДНОСИНИ МІЖ ПРОКУРАТУРОЮ ТА КОНСТИТУЦІЙНИМ СУДОМ УКРАЇНИ |
||
|
І в сучасних умовах, і в разі виокремлення контрольно-наглядової гілки влади є важливим оптимально визначити співвідношення між сферами діяльності прокуратури і Конституційного Суду України, шляхи налагодження контактів між ними у вирішенні спільного завдання - забезпечення конституційної законності у країні. Як уже зазначалось, Конституційний Суд є органом конституційного контролю, який дехто називає конституційним наглядом [81, 89]. Проте серед конституціоналістів виникли незгоди з приводу можливості включення цієї інституції до судової влади. В. Скомороха та І. Пшеничний висловили думку, що Конституційний Суд України "є судовим органом, який здійснює правосуддя" [82, 52], а відтак визнали за потрібне подальшу конкретизацію норм конституційно-судового процесу. Належність Конституційного Суду до судової влади не заперечує і М. Савенко [83, 6]. Натомість В. Шаповал стверджує, що компетенція Конституційного Суду "не має прямого зв'язку із здійсненням правосуддя" [84, 96]. У той же час у спільній статті, написаній В. Скоморохою та В. Ша-повалом для Юридичної енциклопедії відзначається, що Конституційний Суд являє собою "судовий орган відповідної юрисдикції" [85, 282]. На наш погляд, віднесення Конституційного Суду України до судової влади є цілком обґрунтованим, оскільки цей суд у межах своєї компетенції, як і інші суди, вирішує спори про право з ініціативи зацікавлених органів і посадових осіб, чиї аргументи оспорюються в процесі публічного розгляду іншою стороною. Це має місце навіть при розгляді справ про тлумачення Конституції і законів України. Висловлено думку про те, що, "зважаючи на рівність сторін, бажано передбачити в Законі про Конституційний Суд принцип змагальності, що дозволить покласти на обидві сторони обов'язок наводити аргументи і контраргументи, а Суду - перевіряти їх обґрунтованість з використанням інших доказів" [82, 55]. Проте з принципом змагальності якось не узгоджується пропозиція того ж В. Скоморохи запровадити розгляд справ у письмовій формі, за відсутності сторін [86, 12], оскільки це вихолощує саму ідею змагальності і являло б собою щось подібне до "інквізиційного процесу" у сфері конституційного судочинства. На наш погляд, найвдалішою є характеристика Конституційного Суду як особливого органу правосуддя [1, 557]. Це дозволить пояснити, чому законодавець, закріпивши положення про те, що, крім судів загальної юрисдикції, судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом, виділив статті, що стосуються його діяльності, в самостійний розділ (XII). Компетенція Конституційного Суду і прокуратури в принципі не перетинається. Проте, на відміну від Конституційного Суду, прокурорський нагляд здійснюється переважно у сфері не правотвор-чості, а реалізації норм права, хоча прокуратура досить часто реагує і на факти видання різними державними органами незаконних і навіть неконституційних нормативних актів. Це в основному стосується центральних і місцевих органів виконавчої влади, на яких не поширюється юрисдикція Конституційного суду. В той же час і Конституційному Суду, і прокуратурі надано право оцінювати нормативно-правові акти уряду України щодо їх конституційності, хоча форми реагування на порушення є різними. Підвищенню ролі прокуратури у боротьбі з порушеннями конституційної законності у сфері правотворчості сприяло б відновлення права Генерального прокурора України вносити до Конституційного Суду подання з приводу неконституційності нормативно-правових актів вищих органів влади. Таке повноваження Генпрокурор мав відповідно до ст. 15 Закону "Про Конституційний Суд України" від 3.06.92 р. [87]. Проте скористатись цим правом він не встиг, оскільки згаданий закон так і не "запрацював" (чисто український феномен), тому що на його підставі так і не вдалося сформувати Конституційного Суду. Конституція ж України 1996 року такого права Генерального прокурора не передбачила. Зараз він, як і будь-який інший орган влади, юридична особа і громадянин, може подати до Конституційного Суду конституційне звернення з пи- 287 286 тань тлумачення законодавства. Позбавлений права ставити питання про неконституційність нормативно-правових актів і Генеральний прокурор Російської Федерації [88, 12]. Пропозиції щодо надання Генеральному прокурору такого права висловлювали в Україні Г. Васильєв [89, 44], В. Тацій [90, 32] та інші автори. Зрозуміло, що швидке вирішення цього питання навряд чи можливе, але й знімати його з порядку денного теж не можна. Варто було б також доповнити статтю 42 Закону про прокуратуру правом Генерального прокурора України брати участь із правом дорадчого голосу в пленарних засіданнях Конституційного Суду України для висловлення позиції Генеральної прокуратури з питань, що розглядаються. В діяльності органів прокуратури, безумовно, не може не враховуватись така правова реальність, як наявність рішень Конституційного Суду України, а також його позиція, висловлена при розгляді справ про конституційність законів та інших нормативно-правових актів. Безумовно не повинні застосовуватись положення законодавства про прокуратуру, які визнані такими, що не відповідають Конституції України. Це, зокрема, стосувалось редакції ст. 248-3 ЦПК щодо обмеження можливості судового оскарження актів та дій органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури, яка була визнана неконституційною рішенням КС від 23.05.2001 р. [91]. Позитивний вплив на практику прокурорського представництва в арбітражному (тепер господарському) суді мало роз'яснення КС у рішенні від 8.04.99 р. про те, що "прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави" [92]. В літературі висловлено думку про те, що рішення Конституційного Суду являють собою різновид джерел права [93]. Ця позиція явно не вписується у загальноприйнятий в теорії права перелік форм (джерел) права. Водночас не можна розглядати рішення КС як звичайні юрисдикційні індивідуальні акти через наявність у них широких нормативних узагальнень. Обов'язкова для всіх, в тому числі і для прокуратури, інтерпретація законів спрямована на забезпечення їх правильного застосування, і в цьому розумінні акти КС мають неабияке нормативно-правове значення. Являє інтерес висловлювання російського дослідника А. Бєлкіна, який трактує рішення КС як похідні джерела права, що запозичують вихідні матеріали з інших правових джерел [94]. На думку В. Шаповала, рішення КС мають бути тінню актів, що тлумачаться [95]. Звичайно, дискусія щодо правового характеру рішень КС триватиме, проте, на нашу думку, уже зараз варто обговорити питання про те, щоб згадати у Законі про прокуратуру про акти Конституційного Суду України як про один з елементів правової основи діяльності прокуратури. До речі, прецедент у цьому плані міститься в Законі України "Про місцеві державні адміністрації", у статті 43 якого підставою для перегляду правових актів, виданих її керівниками, названа невідповідність рішенням Конституційного Суду України. У теорії і практиці виникло питання про те, чи здійснює прокуратура нагляд за виконанням рішень і висновків КС. Ствердна відповідь на нього обумовлюється нерозривним зв'язком між положеннями: а) Конституції України і рішень КС про неконституційність певних нормативних актів, незалежно від того, чи переглянуті вони тими органами, які їх прийняли; б) Конституції України і законів України та рішень КС про офіційне тлумачення їх норм. Застосування нормативних актів, які визнані неконституційними за рішеннями КС, в тому числі законів, є рівнозначним порушенням закону, а, значить, може розглядатись як привід для втручання прокуратури, так само, як і застосування нормативних актів всупереч офіційному тлумаченню, яке дав КС. Як відзначено в літературі, "при виконанні рішень Конституційного Суду України в більшості випадків відсутні суб'єкти, яких законодавець відносить до учасників виконавчого провадження, та особи, що залучаються до провадження слідчий дій" [96]. Для забезпечення виконання рішень КС потрібен, перш за все, високий рівень правової та політичної культури посадових осіб усіх рівнів, їх беззастережна повага до Конституції. Проте в сучасних умовах навряд чи можна забезпечити безумовний авторитет рішень КС лише засобами суто морального впливу. В цій ситуації ініціативний характер прокурорської діяльності здатний ефективно протистояти фактам свідомого або несвідомого невиконання цих рішень. Зокрема, як правильно підкреслив М. Тесленко, "ігнорування офіційного 288 289 роз'яснення, даного Конституційним Судом, в процесі реалізації правових норм може (додамо від себе - і повинне - М. К.) спричинити скасування самого правозастосовчого акта" [93, 9]. Це може бути зроблено і за протестом прокурора, юридичне обґрунтування якого має включати у себе посилання як на Конституцію чи інший закон, так і на акт КС. Як форму сприяння з боку прокуратури виконанню рішень КС можна вважати його заяву про перегляд судового рішення у зв'язку з нововиявленими обставинами, до яких належить і визнання неконституційним закону, який був застосований судом при вирішенні справи чи виявлене після касаційного розгляду справи неоднозначне застосування судами загальної юрисдикції одного і того ж положення закону або його застосування всупереч нормам Конституції України (п. 5 ч. 2 і ч. З ст. 347-2 ЦПК України в редакції Закону України від 21 червня 2001 р.). У цих випадках прокурор може подати заяву про перегляд рішення чи ухвали суду (ч. 1 ст. 347-3 ЦПК). У зазначеній статті відсутні прямі посилання на рішення КС, хоча в них фактично відтворюється зміст норм Закону про Конституційний Суд. Такої підстави для перегляду судових вироків в порядку виключного провадження не передбачає КПК України, що можна розглядати як істотну прогалину в законодавстві. Як відомо, до числа найважливіших повноважень КС належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України (п. 2 ч. 1 ст. 150 Основного Закону). Як відзначив В. Тихий, "офіційні тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України мають за своєю обов'язковістю вищу юридичну силу порівняно з тлумаченнями, що здійснюються іншими державними органами, посадовими та службовими особами. Це - вищий вид тлумачення Конституції України та законів України" [97, 44]. Зазначена властивість проявляється у нормативності інтерпрета-ційних актів КС, їх загальнообов'язковості на всій території України з метою правильного і однозначного застосуванням законів. На перший погляд, може здатись, що ніякі інші органи не наділені правом офіційного нормативного тлумачення законів. Проте до самого останнього часу це право фактично належало Пленуму Верховного Суду України. Відповідно до ч. 1 ст. 40 Закону України "Про судоустрій", який втратив силу, керівні роз'яснення Пленуму Верховного Суду України були обов'язковими для судів, інших органів і службових осіб, що застосовують закон, по якому дано роз'яснення. Тепер роз'яснення Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів de jure втратили характер керівних. Вони не можуть мати обов'язкової сили для судів і суддів через відсутність службової підпорядкованості і дію принципу незалежності судів при розгляді конкретних справ. Тому роз'яснення Верховного Суду, так само, як і Вищого господарського Суду України можуть слугувати лише певним орієнтиром для судової практики. У зв'язку з цим виникає питання: чи може бути прокуратура і окремі її посадові особи суб'єктом офіційного тлумачення законів? Безперечно, у своїй правозастовчій наглядовій діяльності прокурори постійно вдаються до т. з. казуального тлумачення, причому воно часто має офіційний характер (наприклад, коли його наслідком є вказівка прокурора слідчому про кваліфікацію злочину). Ніхто не позбавляв Генерального прокурора України права здійснювати автентичне тлумачення наказів, інструкцій та інших нормативних актів, які ним видаються. Що ж стосується офіційного тлумачення Конституції і законів України, то це, виходячи з чинного законодавства, - прерогатива самого лише Конституційного Суду. Але в концептуальному плані постановка питання видається правомірною. Адже, на відміну від судової системи, система прокуратури побудована на ієрархічних засадах, а Генеральна прокуратура України більше, ніж будь-який інший державний орган, зацікавлена у забезпеченні однакового застосування законів при реалізації наглядової та інших функцій. Існує потреба в осмисленні змісту навіть окремих положень законодавства про прокуратуру. Так, неоднакове розуміння очевидності порушень закону і поняття істотної шкоди від правопорушень призводить на практиці до того, що прокурори в масовому порядку вдаються до приписів про негайне усунення цих порушень, замість використання інших засобів реагування. Незрозуміле також, коли прокурор повинен опротестовувати, а коли скасовувати акти адміністрації установ виконання покарань, оскільки в п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону про прокуратуру конкретних вказівок з цього приводу немає. 291 290 право в обмежених масштабах здійснювати офіційне (легальне) нормативне тлумачення законодавчих актів, які регламентують діяльність органів прокуратури. De facto керівні роз'яснення підлеглим органам на основі тлумачення чинного законодавства даються Генеральною прокуратурою не лише в наказах, але й в інших документах. Наприклад, заступник Генерального прокурора В. Кудрявцев 19.07.2000 p. надіслав прокурорам областей і прирівняним до них документ, який так і називався "Роз'яснення" щодо пред'явлення прокурорами до арбітражного суду позовів в інтересах центральних органів виконавчої влади, в якому запропонував при пред'явленні позовів визначати органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не центральний орган виконавчої влади, а відповідний місцевий орган. Це не лише роз'яснення законодавства, але й пряме керівництво до дії. Звичайно, на відміну від тлумачення законів Конституційним Судом, тлумачення і роз'яснення законодавства Генеральною прокуратурою України не мають всеохоплюючого характеру і поширюються лише на органи прокуратури та їх посадових осіб. Проте їх обов'язковість у цих межах навряд чи можна ставити під сумнів. Одним з "наріжних каменів" системи конституційного судочинства переважної більшості країн е практична неможливість перегляду рішень Конституційного суду. Це обумовлено природним бажанням раз і назавжди поставити крапку у застарілих конфліктах на ґрунті застосування права. І якщо в Законі від 3 червня 1992 р. (ч. 4 ст. 20) передбачалась можливість перегляду рішення КС на вимогу не менше двох третин від загального числа суддів (що саме по собі проблематично), то чинний Закон (ст. 68) допускає відкриття нового провадження у справі лише при виявленні нових обставин, які не були предметом розгляду, але існували на час розгляду і прийняття рішення чи дачі висновку у справі. Безумовно, е непоодинокі випадки, коли рішення і висновки КС викликають неоднозначну реакцію в суспільстві, причому це стосується не лише України. Як відзначають російські дослідники, "велика кількість особливих думок судів Конституційного Суду, що супроводжують ухвалювані ним рішення, виникнення потреби в тлумаченні цих рішень не може не породжувати недовіри до них і пропозицій по запровадженню механізму їх перегляду" [88, 15]. І в України були випадки, коли рішення КС приймались мінімальною більшістю голосів, а меншість, як відомо, не завжди буває неправою. Вважаємо за потрібне передбачити в законодавстві додаткові можливості для перегляду спірних актів КС, а саме: а) з ініціативи частини суддів, незалежно від існування якихось нових обставин; б) за поданнями Генерального прокурора як безсторонньої посадової особи досить високого рангу, зацікавленої в одному - законності і справедливості рішень найавторитетнішого судового органу держави. Звичайно, за будь-яких умов ніхто, крім самого КС, не повинен мати право переглянути його рішення (як це було з Комітетом конституційного нагляду колишнього Союзу РСР). Проте, перш ніж це питання можна було б перевести у практичну площину, потреба у його вирішення повинна визріти в громадській свідомості. І останнє. На наш погляд, не зовсім досконалим є передбачений у ст. 118 ч. 2 Основного Закону порядок формування складу КС, з "посланців" трьох гілок влади: президентської, законодавчої і судової. Світовий досвід формування органів конституційної юрисдикції свідчить про широке залучення до участі у формуванні Конституційних Судів судових установ, прокуратури, наукових та навчальних закладів тощо. Наприклад, ст. 122 Конституції Республіки Хорватія передбачає, що КС обирається парламентом з-поміж провідних юристів, зокрема, суддів, прокурорів, адвокатів та професорів права вищих навчальних закладів. Приблизно за таким принципом у нас зараз формується склад Вищої ради юстиції. За будь-яких умов негоже "відтирати" прокуратуру від формування Конституційного Суду. Можливо, в майбутньому її участь у цьому процесі стане реальністю через висунення кандидатів загальнодержавною конференцією працівників прокуратури. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.4. ВІДНОСИНИ МІЖ ПРОКУРАТУРОЮ ТА КОНСТИТУЦІЙНИМ СУДОМ УКРАЇНИ" |
||
|
||