| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.1. Право особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист при порушенні справи та здійсненні адміністративного затримання. |
||
|
Для більш глибокого розгляду проблем права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист, на наш погляд необхідно досліджувати дане право на основних стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення. Однак просте вивчення змісту права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист по стадіях виробництва не буде мати належного ефекту. Ця проблема вирішується залежно від ширших реалій. Саме тому слід погодитися з думкою Ю.І. Стецовський і А.М. Ларіна про те, що «чим більше процесуальних гарантій від незаконних затримань, арештів, обшуків отримує людина, чим суворіше вимоги до доведеність обвинувачення, тим вище рівень свободи особистості» 92. Виходячи зі сказаного, при вивченні змісту права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист по стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення, більше увагу слід приділяти і вдосконаленню процесуальних гарантій від необгрунтованих застосувань заходів адміністративного примусу. Те значення, яке має стадія порушення справи про адміністративне правопорушення, відзначена багатьма вченими. Це початкова стадія і саме з неї починається провадження у справі про адміністративне правопорушення. "Виконання завдань законодавства РФ про адміністративні правопорушення і завдань провадження у справах про адміністративні правопорушення в чому зумовлюється якістю попередньої підготовки по таких справах." - Обгрунтовано вважає М.Я. Масленніков93. "У цій стадії створюються передумови для об'єктивного і швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законом заходів впливу." - Погоджується з ним Д.Н. Бахрах94. Крім того, саме на цій стадії реалізуються розглянуті нами пропозиції з проблем поділу адміністративно-правового статусу особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Необхідність окремого дослідження проблем застосування таких заходів адміністративного примусу, як доставлення та адміністративне затримання обумовлюється наступними причинами: * Адміністративне затримання і доставлення ущемляє одне з основних суб'єктивних прав громадян - право на свободу та особисту недоторканність; * Застосування доставляння і адміністративного затримання значно обмежує можливості реалізації особою, що залучаються до адміністративної відповідальності, свого права на захист; * Адміністративне затримання і доставлення застосовуються до прийняття рішення по справі про адміністративне правопорушення, а часом і до складання протоколу про адміністративне правопорушення, тобто коли винність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, ще не встановлена; * Право на прийняття рішення про необхідність здійснення доставлення і адміністративного затримання, а також право на безпосереднє здійснення зазначених заходів адміністративного примусу, дано широкому колу осіб , що часто не мають належної юридичної підготовки; * Для застосування адміністративного затримання наявність складу адміністративного правопорушення не обов'язково. Особі, уповноваженій здійснювати адміністративне затримання, достатньо або обгрунтованого припущення про вчинення адміністративного правопорушення, або сприйняття їм об'єктивно-протиправного діяння, яке містить в собі ознаки адміністративного правопорушення, оскільки обов'язок встановлення наявності складу адміністративного правопорушення лежить на посадову особу (органі), уповноваженому приймати рішення по справі; * Адміністративне затримання і доставлення порушників є одними з найпоширеніших зовнішніх видів діяльності співробітників правоохоронних органів, за якими найчастіше у населення складається думка про їх роботу вцілому; * І, нарешті, та обставина, що законодавець в Кодексі РФ про адміністративні правопорушення значно розширив підстави застосування адміністративного затримання. Щодо початковій стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення в юридичній літературі є наступні точки зору: «Залучення до адміністративної відповідальності починається з порушення справи» - вважає А.В. Лунев.95 Аналогічну точку зору висловлює і Л.В. Коваль96. Думки Д.Н. Бахраха про початковій стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення дотримуються Е.Н. Ренов97 і А.С. Телегін98. Вважаючи початковою стадією розглянутого виробництва стадію розслідування справи, Д.Н. Бахрах зазначив, що ця стадія «представляє собою комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксування і кваліфікацію» 99. Порушення справи, на думку Бахраха, і є таким процесуальним дією. Принципових розбіжностей у зазначених позиціях авторів не спостерігається і, на наш погляд, з ними слід погодитися. Інша група авторів не згодна з тим, що початковою стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення називають стадію розслідування справи. «Насправді, ніякого розслідування у справах про адміністративні правопорушення через їх елементарності і очевидності, як правило, не проводиться. Перенесення цієї стадії з кримінального процесу є штучним »100. З зазначеним думкою погодитися важко. Так, дійсно, «багато адміністративні правопорушення очевидні і безперечні і по них немає необхідності вести складне розслідування - обгрунтовано вказує Б.М. Лазарев101. Але, незважаючи на відносну простоту, завдання адміністративного процесу важлива - досягнення істини по кожній справі, законне і справедливе його рішення ». Суперечка вчених-административистов з приводу наявності чи відсутності у провадженні у справах про адміністративні правопорушення стадії адміністративного розслідування втратив свою актуальність з моменту прийняття нового Кодексу РФ про адміністративні правопорушення. Відповідно до ст. 28.7 Кодексу, «у випадках, якщо після виявлення адміністративного правопорушення у сфері антимонопольного законодавства, законодавства про рекламу, валютного законодавства, законодавства про захист прав споживачів, у сфері податків і зборів, митної справи, охорони навколишнього середовища, виробництва і обігу етилового спирту, алкогольної і спиртовмісної продукції, пожежної безпеки, дорожнього руху та на транспорті здійснюються експертиза чи інші процесуальні дії, що вимагають значних тимчасових витрат, проводиться адміністративне розслідування ». Разом з тим, безпосереднє закріплення і процесуальне врегулювання Кодексом РФ про адміністративні правопорушення адміністративного розслідування не знімає всіх проблем, пов'язаних з цією стадією. Не можна погодитися з таким спрощеним підходом до стадії розслідування справи, згідно якого всі процесуальні дії цієї стадії зводяться лише до складання протоколу, який «є одночасно і порушенням справи і завершальним етапом її розслідування, з'ясування всіх фактичних обставин порушення, особи порушника та доказів його винуватості »102. Складений протокол нам представляється всього лише процесуальним оформленням результатів розслідування. Як вже зазначалося, зміст стадії адміністративного розслідування являє собою комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксування і кваліфікацію. Очевидно, що виконання всього комплексу названих дій обов'язково при виробництві по кожній справі про адміністративне правопорушення. Однак стадія адміністративного розслідування передбачена законодавцем лише по деяких видах адміністративних правопорушень. Відповідно до ст. 23.1 Кодексу, справи про адміністративні правопорушення, провадження в яких здійснюється у формі адміністративного розслідування, розглядаються суддями районних судів. З положень цієї статті випливає, що термін «адміністративне розслідування» Кодексом вживається лише в сенсі форми провадження у справах про адміністративні правопорушення, але не його стадії. Слово «стадія» у тексті Кодексу ні в якій його формі взагалі не вживається. Крім того, з положень ст. 23.1 Кодексу випливає, що крім такої форми встановлення обставин проступку, їх фіксування і кваліфікації, як адміністративне розслідування, існує і форма інша. Зі сказаного слід зробити висновок про існування в провадженні у справах про адміністративні правопорушення самостійної стадії - адміністративного розслідування. У зміст названої стадії входить комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксування і кваліфікацію. При цьому, зазначені дії можуть здійснюватися як у формі адміністративного розслідування, так і немає. На наш погляд найбільш повно зміст провадження у справах про адміністративні правопорушення розкрили Д.Н. Бахрах і Е.Н. Ренів, виділивши наступні стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення: адміністративне розслідування; розгляд справи; перегляд постанови; виконання постановленія103. Названі автори стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення та їх зміст графічно представляють в наступному вигляді: Зазначені стадії і взяті за основу при здійсненні цього дослідження. Якщо щодо початкової стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення в юридичній літературі немає принципових розбіжностей, то відносно початкового моменту порушення справи про адміністративне правопорушення вченими-правознавцями висловлені різні точки зору. Так, А.В. Луньов вважає, що на стадії адміністративного розслідування «уповноважені на те органи та посадові особи в законом передбаченої формі встановлюють факт вчинення особою адміністративного проступку і цим самим збуджують провадження у справі» 104. З цією точкою зору згоден і І.А. Галаган105. «Фактичним підставою для виробництва первинних процесуальних дій, для початку провадження у справі, також як і для подальшого залучення до адміністративної відповідальності та застосування відповідних адміністративних стягнень служить вчинення даною особою адміністративного проступку» - зазначають А.П. Клюшниченко і А.П. Шергін106. Оскільки, як ми вже говорили раніше, особа, уповноважена складати протокол про адміністративне правопорушення, не має права встановлювати факт вчинення адміністративного проступку і не може визначити вчинила дана особа адміністративне правопорушення (ця обставина може бути встановлено лише на стадії розгляду справи), то Д.Н. Бахрах, поправляючи названих авторів, обгрунтовано вважає, що «підставою порушення адміністративної справи і провадження розслідування є вчинення особою діяння, яке містить ознаки адміністративного проступку» 107. «Необхідно відзначити - вважають Д.Н. Бахрах і Е.Н. Ренов108, що провадження у справах про адміністративні правопорушення починається без складання будь-якого офіційного документа. Початковим моментом розслідування можна вважати час, коли інформація (привід) про проступок надійшла до органу, стала відома посадовій особі ». Дійсно, ще до складання протоколу про адміністративне правопорушення «виробляються всі необхідні процесуальні дії: опитуються свідки, потерпілі, беруться пояснення у порушника, проводяться огляди і т.д. У протоколі ж підводять підсумки розслідування, в результаті якого повноважне особа дійшло висновку про необхідність притягнення порушника до адміністративної відповідальності, містяться докази, що підтверджують сформульоване обвинувачення, обгрунтовується юридична кваліфікація скоєного »109. Справедливості заради слід відзначити ту обставину, що Кодекс РФ про адміністративні правопорушення зараз передбачає і випадки, коли провадження в справах про адміністративні правопорушення починається і з складання будь-якого офіційного документа. Таким документом може бути або визначення про порушення справи про адміністративне правопорушення (ст. 28.7 Кодексу), або постанова прокурора про порушення справи про адміністративне правопорушення (п. 2 ч.4 ст. 28.1 Кодексу). Разом з тим, ми вважаємо, що справа про адміністративне правопорушення повинна порушуватися не у всіх випадках, коли особі, уповноваженій складати протокол про адміністративне правопорушення, стало відомо про вчинення діяння, яке містить ознаки адміністративного правопорушення. У випадках вчинення адміністративного правопорушення не встановленими особами, зобов'язувати правоприменителя порушувати справу і виробляти заходи, спрямовані на його розкриття по кожній справі про адміністративне правопорушення, про який йому стало відомо, нам здається недоцільним, зважаючи невеликої громадської небезпеки (шкідливості) даних правопорушень і значних матеріальних витрат з їх розкриття. У випадках встановлення особистостей підозрюваних, підставою для порушення справи також будуть і дані, допустимі для підозри встановлених осіб у вчиненні адміністративного правопорушення. Законодавче закріплення приводів до порушення справи про адміністративне правопорушення відіграє важливу роль у підвищенні ефективності реалізації особою, що залучаються до адміністративної відповідальності, свого права на захист. Даний крок законодавця є закріпленням додаткової юридичної гарантії як зазначеного права зокрема, так і гарантії від необгрунтованих застосувань заходів адміністративного примусу взагалі. Відсутність раніше в законодавстві вказівок на конкретні приводи для порушення справи про адміністративне правопорушення призводило до серйозних порушень законності на практиці. Так, протокол про адміністративне правопорушення міг бути складений практично на будь-яку особу, а факт складання протоколу обумовлював і застосування різних заходів адміністративного примусу. Ця прогалина права найчастіше використовувався правопріменітелямі в своїх інтересах. Можна навести такі досить типові для того часу приклади: 19 лютого 1999 громадянин Ч. був затриманий співробітниками органів внутрішніх справ за вчинення дрібного хуліганства (як зазначено в протоколі про адміністративне правопорушення) в гуртожитку, де був здійснений грабіж. Зазначених у протоколі дій гр-н Ч. не скоював, справа виробництвом припинено в суді. 16 серпня 2000 в квартирі, що належить громадянину Б. для перевірки на причетність у скоєнні злочину були затримані співробітниками органів внутрішніх справ (нібито за вчинення дрібного хуліганства) сам господар квартири і його друзі Т. і М. Причому, як випливає з протоколів про адміністративні правопорушення, кожен з них вчинив правопорушення за своїм місцем проживання. Даних дій насправді ніхто із затриманих не здійснював і т.д. Змістом права особи, обгрунтовано підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення, на захист на етапі порушення справи могло б бути право знати, за яким із зазначених у законі приводів порушено справу про адміністративне правопорушення. Правильність даного висновку підтверджує і вироблений опитування затриманих осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності. Згідно даного опитування, в 54,8% випадків опитаним особам не повідомлялось до прийняття рішення по справі навіть за якою статтею і за яке правопорушення відносно них складено протокол про адміністративне правопорушення. Беручи до уваги викладене, було б доцільним законодавчо закріпити таке положення, згідно якого справу про адміністративне правопорушення могло б вважається порушеною за наявності відповідних приводів і лише з моменту встановлення особи, підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення. У разі встановлення такої особи, початковими діями правоприменителя у провадженні у справах про адміністративне правопорушення має бути усне оголошення підозрюваному про те, в чому і за яких підстав вона підозрюється, факті порушення стосовно нього справи про адміністративне правопорушення та про його права та обов'язки у виробництві . Крім викладеного, доцільним було б і введення додаткової процесуальної регламентації застосування заходів адміністративного примусу в процесі порушення справи і встановлення фактичних обставин правопорушення (тобто до складання протоколу про адміністративне правопорушення). Саме тоді, незважаючи на нетривалий термін існування у провадженні у справах про адміністративне правопорушення, і проявиться роль адміністративно-правового статусу особи, обгрунтовано підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення. Під встановленням фактичних обставин адміністративного правопорушення законодавець у ст. 26.1 Кодексу передбачає з'ясування таких обставин, що підлягають з'ясуванню: 1) наявність події адміністративного правопорушення; 2) особа, яка вчинила протиправні дії (бездіяльність), за які цим Кодексом або законом суб'єкта Російської Федерації передбачена адміністративна відповідальність; 3) винність особи у вчиненні адміністративного правопорушення; 4) обставини, що пом'якшують адміністративну відповідальність і обставини, що обтяжують адміністративну відповідальність; 5) характер і розмір шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням; 6) обставини, що виключають провадження по справі про адміністративне правопорушення; 7) інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, а також причини і умови вчинення адміністративного правопорушення. Після порушення справи і встановлення фактичних обставин, стадія адміністративного розслідування визначає необхідність процесуального оформлення результатів розслідування. Результатом процесуального оформлення підсумків розслідування є протокол про адміністративне правопорушення (за винятком випадків, передбачених статтею 28.6 Кодексу, коли адміністративне покарання накладається без складання протоколу). Зміст протоколу про адміністративне правопорушення визначається п. 2 ст. 28.2 Кодексу. Відповідно до даної норми права, в протоколі зазначаються: «дата і місце його складання, посада, прізвище та ініціали особи, яка склала протокол, відомості про особу, щодо якої порушено справу про адміністративне правопорушення, прізвища, імена, по батькові, адреси місця проживання свідків і потерпілих, якщо є свідки і потерпілі, місце, час вчинення і подія адміністративного правопорушення, стаття цього Кодексу або закону суб'єкта Російської Федерації, що передбачає адміністративну відповідальність за дане адміністративне правопорушення, пояснення фізичної особи чи законного представника юридичної особи, щодо яких порушено справу , інші відомості, необхідні для вирішення справи ». Таким чином, сам зміст протоколу свідчить про те, що протокол про адміністративне правопорушення є не стільки документом про порушення справи (як вважають деякі автори) 110, скільки обвинувальним документом. Саме тому ми говоримо, що після складання протоколу про адміністративне правопорушення та ознайомленні з ним особи, обгрунтовано підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення, змінюється його адміністративно-правовий статус. Обгрунтовано підозрюваний стає обличчям, обвинуваченим у скоєнні адміністративного правопорушення. Заключним етапом адміністративного розслідування є направлення матеріалів справи для розгляду по підвідомчості. Це дія передбачає перевірку якості розслідування самою особою, його проводившем, вирішення питання куди направляти зібрані матеріали, а також вчинення чисто технічних дій: упаковки, реєстрації, пересилання або доставки і т.д. Саме цей етап є першим, подразумевающим наявність остаточно зібраного матеріалу, тому нам здається, що змістом права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист на цьому етапі має бути право знайомитися з матеріалами справи перед їх направленням для розгляду підвідомчості. Звичайно ж, це право має бути закріплено відповідною обов'язок правоприменителя. Невизначеність законодавства щодо моментів реалізації даного права призвела до того, що 98,9% опитаних осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності, заявили про те, що їм не було надано фактичної можливості ознайомитися з усіма матеріалами справи про адміністративне правопорушення. Щоб дослідити процесуальні гарантії прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на стадії розслідування справи, необхідно розглянути і заходи адміністративного примусу, які застосовуються на даному етапі. Основними, найбільш серйозними з них є доставлення та адміністративне затримання. «У сучасний період, розвиток адміністративного права вимагає докорінного переосмислення багатьох його положень. На перший план повинні бути висунуті такі його проблеми, як механізм забезпечення прав, свобод і достоїнств особистості »- обгрунтовано вважає В.А. Юсупов111. І, розглядаючи адміністративне затримання і доставлення в цьому аспекті, приходимо до висновку про необхідність їх особливої процесуальної регламентації. Необхідність вдосконалення законодавства в частині адміністративного затримання та доставлення правопорушників обумовлюються наступними протиріччями чинного адміністративного законодавства: * Заходи процесуального забезпечення у вигляді адміністративного затримання та доставлення по тяжкості часом перевершують санкції за самі правопорушення (наприклад: адміністративне затримання на строк до 48 годин для забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи про дрібне хуліганство та адміністративне покарання у вигляді штрафу за його вчинення). Показовим прикладом сказаного є і аналіз скарг і заяв громадян по справах про адміністративні правопорушення, порушених і розглянутих співробітниками органів внутрішніх справ. Так, в 81,1% всіх скарг оскаржується постанова по справі та факт застосування адміністративного затримання, тоді як одне накладене адміністративне покарання - всього лише в 6,3% випадків; * У деяких випадках адміністративне затримання проводиться в цілях, для досягнення яких достатньо застосування такої менш тяжкої заходи адміністративного примусу, як доставлення; * З метою забезпечення своєчасного і правильного розгляду цілого ряду справ про адміністративні правопорушення, можливе застосування до правопорушника відразу двох заходів процесуального забезпечення - доставляння та адміністративного затримання. При цьому строки адміністративного затримання обчислюється з моменту доставлення правопорушника (ч. 4 ст. 27.5 Кодексу), максимальний же термін доставляння законодавець не вказав, обмежившись розпливчастим формулюванням «можливо короткого терміну» (ч. 2 ст. 27.2 Кодексу); * Замість додаткової процесуальної регламентації застосування такої тяжкої заходи адміністративного примусу, як адміністративне затримання, законодавцем розширив і зробив абсолютно не визначеними підстави застосування адміністративного затримання. Таке положення створює додаткові труднощі в тлумаченні закону і призводить до численних порушень законності на практиці. Відповідно до статті 27.3 Кодексу, адміністративне затримання, є короткочасне обмеження свободи фізичної особи. Воно може бути застосоване у виняткових випадках, якщо це необхідно для: * забезпечення правильного та своєчасного розгляду справи про адміністративне правопорушення; * виконання постанови у справі про адміністративне правопорушення. Стаття 27.2 Кодексу визначає доставлення як примусове перепровадження фізичної особи з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення при неможливості його складання на місці виявлення адміністративного правопорушення, якщо складення протоколу є обов'язковим. У юридичній літературі протягом ряду років ведуться суперечки про приналежність адміністративного затримання до заходів адміністративного припинення або заходам забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення. «Адміністративне затримання особи, яка вчинила адміністративний проступок, - вважає М.І. Єропкін, дозволяє встановити його особу і скласти необхідні для притягнення до адміністративної відповідальності документи. Однак ця сторона правообеспечітельной функції, виконуваної заходами адміністративного припинення носять допоміжний характер, тоді як головне полягає у припиненні протиправної поведінки »112. М.І. Єропкін висловив загальну думку більшості вчених, які займаються даною проблемою (Бахрах Д.Н., Зеленько В.Л., Кісін В.Р., Клюшниченко А.П., Рябов Н.І. та ін.) Воно полягає в тому, що адміністративне затримання в залежності від цілей його застосування, може виступати і як захід адміністративного припинення, і як захід забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення. На підтвердження адміністративно-пресекательной сутності адміністративного затримання наводяться наступні аргументи: «процес затримання повинен розглядатися в широкому і вузькому сенсі слова. У широкому сенсі цей процес починається з моменту затримання на місці порушення, триває процесом доставляння ..., і кінчається фіксацією у книзі доставлених »113. Таким чином, доставлення порушників вважається лише «складовим» 114 або «факультативним» 115 елементом адміністративного затримання. З цією позицією авторів погодитися важко з наступних підстав: відповідно до п. 4 статті 27.5 Кодексу, строк адміністративного затримання обчислюється з моменту доставлення порушника і тому доставлення, будучи самостійною мірою адміністративного примусу (ст.27.2 Кодексу), обов'язково передує адміністративному затримання. У свою чергу, існує обгрунтована думка про те, що «застосування запобіжних заходів можливе лише в період здійснення правопорушення. Заходи, що застосовуються після його вчинення, не можуть досягти мети заходу і за своїм характером є забезпечувальними, процесуальними заходами »116. Уявити ж ситуацію, коли доставлянням мети припинення адміністративного правопорушення досягти не вдалося і це стало можливим лише із застосуванням адміністративного затримання, автору видається вкрай скрутним. Широке тлумачення поняття адміністративного затримання обумовлюється наступними міркуваннями авторів: «юридичною підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є належно складений співробітниками міліції протокол про порушення. Для того, щоб даний документ був складений, необхідно забезпечити «діалог» між співробітниками міліції і порушником, тобто забезпечити для цього особисте адміністративне затримання порушника, необхідне для складання адміністративного протоколу »117. Якщо мова йде про забезпечення такого «діалогу» на місці вчинення адміністративного правопорушення, то зазначеним авторам слід заперечити наступне. Чинним законодавством не передбачено «приватне адміністративне затримання» з метою «забезпечення« діалогу «між співробітниками міліції і порушником» на місці вчинення правопорушення. Законодавством передбачено застосування заходів адміністративного примусу (доставляння) тільки в тому випадку, якщо протокол про адміністративне правопорушення неможливо скласти на місці (в тому числі і через відповідної поведінки підозрюваного). У всіх інших випадках законодавцем мається на увазі добровільний «діалог», в ході якого особа, підозрювана у вчиненні адміністративного правопорушення, реалізує своє право на захист шляхом ознайомлення зі змістом протоколу і дачею пояснень у справі. При цьому, обмеження свободи та недоторканності особи підозрюваного не відбувається. Чи не логічним було б погодитися і з точкою зору, згідно з якою свобода і недоторканність особи, підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення, ущемлені загрозою застосування заходів адміністративного примусу в разі його спроби перешкодити складанню протоколу. Як і у випадках з адміністративними правопорушеннями, це всього лише законодавча вимога правомірної поведінки. По даній проблемі П.М. Лебедєв, на наш погляд обгрунтовано, висловив таку думку: «просте повідомлення індивідам норм поведінки (обов'язків) і можливих санкцій за їх невиконання є нейтральним з позицій впливу на їх волю і свідомість в процесі управління» 118. Аналогічної точки зору дотримується і А.П. Коренев. Він вважає, що «реалізація адміністративно-правових норм в формі дотримання характеризується добровільним підпорядкуванням суб'єкта права вимогам адміністративно-правових норм. Сутність даної форми полягає в утриманні суб'єкта від вчинення дій, заборонених нормами. Таким чином, дотримання може здійснюватися без вступу суб'єкта в конкретні адміністративно-правові відносини »119. Зі сказаного випливає, що сама по собі діяльність уповноваженої на те особи щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення не є мірою адміністративного примусу. Таким чином, і говорити про затримання порушника в адміністративному порядку (тобто про обмеження її свободи та особистої недоторканності) при складанні протоколу про адміністративне правопорушення на місці вчинення правопорушення було б юридично не вірним. Якщо ж мова йде про «діалог» «між співробітниками міліції і порушником» у приміщенні, куди порушник був доставлений, то тут слід зазначити наступне. Змістом доставляння є примусове перепровадження фізичної особи з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення при неможливості його складання на місці виявлення адміністративного правопорушення, якщо складення протоколу є обов'язковим; вмістом же адміністративного затримання є короткочасне обмеження свободи фізичної особи. Очевидно, що самі по собі ці дії не можуть досягти мети складання протоколу про адміністративне правопорушення. Вони можуть лише забезпечити його складання (про що законодавець обгрунтовано і сказав у ст. 27.2 Кодексу). Саме ж складання протоколу про адміністративне правопорушення мірою примусу не є, а тому не входить ні в зміст доставляння, ні у зміст адміністративного затримання. Примусове перепровадження фізичної особи (доставлення) як міра примусу увазі його переміщення в просторі. У цьому випадку доставлення може досягати і цілі припинення адміністративного правопорушення, але лише тоді, коли місце вчинення правопорушення є обов'язковою ознакою його складу. Виходячи також і з того, що адміністративному затримання в порядку, визначеним ст.27.2 Кодексу обов'язково передує така міра адміністративного примусу як доставлення, можна зробити ще й наступні висновки: * Доставлення порушника, будучи самостійною мірою адміністративного примусу, здійснюється з метою забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення. Крім того, у випадках безпосереднього усунення протиправної ситуації і певного протиправної поведінки вона може виступати і мірою адміністративного припинення. * Адміністративне затримання, за своїм змістом, є обмеженням особистої свободи правопорушника, що застосовується з метою встановлення особи та складання протоколу, а також з метою забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи та виконання постанови по справі. Ця обставина і обумовлює приналежність адміністративного затримання лише до заходів, що забезпечує провадження у справах про адміністративні правопорушення. Ні за яких умов адміністративне затримання не може виступати мірою адміністративного припинення. Саме тому законодавець виключив з нового Кодексу РФ про адміністративні правопорушення таку мету адміністративного затримання, що міститься в Кодексі старому, як мета припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу (ст. 239 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Об'єктивно такі заходи адміністративного примусу, як привід (ст. 27.15 Кодексу) та доставляння (ст. 27.2 Кодексу), адміністративне затримання (ст. 27.3 Кодексу) та адміністративний арешт (ст. 3.9 Кодексу) схожі і складаються в обмеженні права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на свободу та особисту недоторканність. Вони розрізняються лише за своїми цілями і змістом (тобто діям правоприменителя, здійснюваним при їх досягненні). Так, дії щодо здійснення приводу і доставляння особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, хоча і мають зовнішню схожість (в обох випадках це примусове перепровадження особи до місця розгляду), але за своїми цілями вони різні. Примусове перепровадження до місця розгляду осіб, які не з'явилися за викликом в ці інстанції без поважної причини (привід) має на меті забезпечення розгляду справи про адміністративне правопорушення у випадках, коли їх присутність при цьому необхідно. Примусове перепровадження особи, підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення (доставлення), має на меті встановлення особи і складання протоколу про адміністративне правопорушення при неможливості скласти його на місці, якщо складення протоколу є обов'язковим. Присутність же доставленого при розгляді справи не обов'язково. Дії правоприменителя щодо здійснення адміністративного затримання та адміністративного арешту також схожі (в обох випадках це «примусове короткочасне утримання особи в спеціальному приміщенні, яка позбавляє правопорушника свободи дій і пересування» 120), але відрізняються від дій, здійснюваних при доставлянні та приводі, а також відрізняються і один від одного за своїми цілями і змістом (при здійсненні адміністративного арешту допускається трудове використання правопорушників, утримання їх у спецприймальниках і т.д.). Розглядаючи в цьому аспекті доставлення та адміністративне затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, з метою встановлення його особи та складання протоколу, а також його адміністративне затримання з метою забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи та виконання постанови по справі, приходимо до наступних висновків: Здійснення доставляння і адміністративного затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, з метою забезпечення правильного та своєчасного розгляду справи про адміністративне правопорушення відрізняються за своїми цілями і змістом від адміністративного затримання з метою виконання постанови у справі про адміністративне правопорушення. (У першому випадку це примусове перепровадження до місця розгляду і обмеження свободи дій і пересувань правопорушника з метою встановлення його особи та складання протоколу (як правило, на протязі 3-х годин), а у другому - це примусове утримання особи в спеціальному приміщенні в цілях забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи та виконання постанови по справі (як правило, до 48 годин); - Оскільки цілі і зміст розглянутих двох заходів адміністративного примусу різні, то слід вести мову про два самостійних заходи адміністративного примусу. Щоб уникнути плутанини в термінології, доцільно було б визначити, що в першому випадку мова йшла про доставлених з метою встановлення особи підозрюваного і складання протоколу про адміністративне правопорушення, а в другому випадку це було адміністративне затримання, здійснюване з метою забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи і виконання постанови у справі. Таким чином, було б доцільно законодавчо закріпити доставлення правопорушника як самостійну міру адміністративного примусу, розширивши її зміст і давши їй таке визначення: доставляння особи, обгрунтовано підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення це його примусове перепровадження до місця розгляду і обмеження свободи дій і пересувань, здійснюване в метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи підозрюваного і складання протоколу про адміністративне правопорушення. У свою чергу, адміністративне затримання - це примусове короткочасне утримання особи в спеціальному приміщенні з метою забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи та виконання постанови по справі. Виходячи зі сказаного, було б доцільним і законодавчо закріпити положення, згідно якого до обличчя, обгрунтовано підозрюваного у вчиненні адміністративного правопорушення, може застосовуватися лише доставлення. Адміністративне затримання, будучи мірою процесуального забезпечення, має застосовуватися лише за деякими, найбільш тяжким адміністративним правопорушенням і лише до осіб, обвинуваченим у скоєнні адміністративного правопорушення. З метою реального забезпечення права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист доцільно було б більш детально законодавчо регламентувати порядок адміністративного затримання та доставляння громадян. У цих цілях слід розглянути таку пропозицію: Доставляння особи, обгрунтовано підозрюваного у скоєнні адміністративного правопорушення, може тривати не більше трьох годин, після закінчення яких підозрюваний, в разі не складання протоколу, підлягає звільненню. У випадках складання протоколу про адміністративне правопорушення в зазначений термін, до обличчя, обвинуваченому у вчиненні адміністративного правопорушення, може бути застосовано адміністративне затримання. Дана пропозиція не суперечить змісту законодавства РФ про адміністративні правопорушення та не сприяє правопорушнику уникнути покарання. Це обумовлено тим обставиною, що обмежена тривалість доставлення знижує ймовірність того, що доставлення та адміністративне затримання за своєю тяжкістю будуть перевершувати санкції за саме правопорушення. Разом з тим, наявних у правоприменителя можливостей цілком достатньо для притягнення винного до відповідальності. Говорячи про право особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист слід визнати важливим для реалізації зазначеного права належного процесуального оформлення заходів адміністративного примусу, які були до нього застосовані. У цьому сенсі Кодекс РФ про адміністративні правопорушення представляється благополучним. Поряд з вимогами процесуального оформлення таких заходів адміністративного примусу, як особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів (коли складається протокол, або робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення, або в протоколі про адміністративне затримання), Кодекс ввів і нові. Так, вимога відповідного процесуального оформлення обгрунтовано поширені і на випадки огляду належать юридичній особі або індивідуальному підприємцю приміщень, територій й перебувають там речей і документів (ст. 27.8 Кодексу); огляду транспортних засобів (ст. 27.9 Кодексу); відсторонення від керування транспортним засобом і медичного огляду на стан сп'яніння (ст. 27.12 Кодексу); затримання транспортного засобу, заборони його експлуатації (ст. 27.13 Кодексу); арешту товарів, транспортних засобів та інших речей (ст. 27.14 Кодексу). Разом з тим, поряд з правом особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, доцільно було б закріпити і право знати в яких цілях, і яка міра адміністративного примусу застосовується на стадії адміністративного розслідування. Це право могло б бути гарантовано законодавчим закріпленням обов'язки особи, уповноваженої складати протокол про адміністративне правопорушення або адміністративне затримання, повідомити під розпис про цілі застосовуваних заходів адміністративного примусу до особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Дане положення не тільки забезпечувало б можливість оскарження дій правоприменителя в разі незгоди з ними, але і змусило б правоприменителя вирішувати питання про необхідність застосування заходів адміністративного примусу в кожному випадку більш диференційовано, виходячи з усіх даних про скоєний правопорушення й особистості, яка притягається до адміністративної відповідальності. Дослідження практики застосування заходів адміністративного примусу показало, що найчастіше вони застосовуються шаблонно, тільки тому, що законодавець передбачив таку можливість. Аналіз необхідності застосування будь-якої заходи адміністративного примусу особою, уповноваженою на її застосування, в кожному конкретному випадку не робиться. На стадії розгляду справи необхідність застосованої заходи адміністративного примусу не досліджується. Так, 96,8% опитаних посадових осіб органів внутрішніх справ, уповноважених приймати рішення у справах про адміністративні правопорушення, пояснили, що в процесі розгляду справи про адміністративне правопорушення доцільність застосування до особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, якої заходи адміністративного примусу ними НЕ аналізується. Для них достатньо лише того, що законом передбачена можливість застосування такої міри адміністративного примусу. Не менш показова й інша цифра: 87,8% опитаних, вважають допустимим застосування до особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, адміністративного затримання тільки тому, що законом передбачена така можливість. Висловлена точка зору правоприменителей підтверджується і результатами вивчення практики застосування законодавства РФ про адміністративні правопорушення. Так, співробітниками органів внутрішніх справ затримується 89,7% дрібних хуліганів, незважаючи на те, що 80,1% з них мають постійне місце проживання в районі скоєння правопорушення; 15,4% - у даному місті; і тільки 4,5% - жителі інших міст і населених пунктів. При цьому протоколи про адміністративне затримання порою не складаються взагалі, журнали затриманих і доставлених осіб умисно ведуться недбало так, що по них тривалість здійснення доставлення або адміністративного затримання встановити неможливо. У цьому сенсі визнати вдалими принципові зміни законодавства про адміністративні правопорушення, що стосуються підстав адміністративного затримання фізичних осіб, важко. Стаття 27.3 Кодексу як підстав застосування адміністративного затримання, вказує на дві мети його застосування і посилання на необхідність, щоб при цьому це був винятковий випадок. Мета, для досягнення якої застосовується міра адміністративного примусу, може бути, в ряді випадків, досягнута різними способами, в тому числі і без застосування заходів адміністративного примусу. Саме тому мета застосування адміністративного примусу не тотожна його основи і не може їм бути. Вказівка в нормативно-правових актах в якості підстави для застосування заходів адміністративного примусу цілі, які необхідно цим застосуванням досягти, суперечить принципу нормативної обгрунтованості застосування заходів державного примусу. Крім того, законодавча формулювання «у виняткових випадках» також вкрай невизначена. Ця обставина також не дозволяє здійснення адміністративного затримання за Кодексом РФ про адміністративні правопорушення назвати нормативно обгрунтованим. Слід визнати, що при всіх недоліках Кодексу України про адміністративні правопорушення в плані регулювання ним адміністративного затримання, нормативна обгрунтованість застосування ним адміністративного затримання була безсумнівно вище. Так, Кодекс України про адміністративні правопорушення давав вичерпний перелік складів адміністративних правопорушень, за вчинення яких передбачалася можливість адміністративного затримання. Це були найбільш тяжкі адміністративні правопорушення. При цьому законодавець обгрунтовано регулював і застосування спеціального строку адміністративного затримання - «до розгляду справи». Це було можливо ще у більш рідкісних випадках. Перевагою Кодексу РФ про адміністративні правопорушення в цьому сенсі полягають в тому, що Кодекс строк адміністративного затримання, опосередкований термінами розгляду справи раніше, замінив на безпосередній - не більше 48 годин. При цьому, положення Кодексу стало відповідати ч. 2 ст. 22 Конституції РФ, тоді коли раніше термін розгляду по деяких справах, по яких була передбачена можливість адміністративного затримання до його розгляду, перевищувала встановлений Конституцією РФ 48-годинний межа. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства - етапі реформ і вдосконалення її правової системи, висловлені пропозиції сприятимуть реалізації особистих прав суб'єктів адміністративної відповідальності (в тому числі і права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист), реалізації свобод і законних інтересів названої категорії осіб шляхом їх безпосереднього законодавчого закріплення, а також закріплення за допомогою відповідних процесуальних гарантій.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.1. Право особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на захист при порушенні справи та здійсненні адміністративного затримання." |
||
|
||