Є.В. СМИРНОВА * ДЕЯКІ ПИТАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ ВІДОМЧОГО НОРМОТВОРЧОСТІ

Багато федеральні закони, укази Президента РФ, постанови Уряду Російської Федерації містять норми непрямої дії, для реалізації яких необхідно прийняття нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.

Стаття 18 Конституції РФ встановила, що права і свободи людини і громадянина визначають сенс, зміст і застосування законів, діяльність законодавчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування і забезпечуються правосуддям.

Для того щоб було забезпечено дана вимога Конституції, одним з основних якостей, яким повинен володіти відомчий нормативний акт, є його законність.

Створення системи заходів, що забезпечують законність відомчого нормотворчості, стає одним з тих умов, від яких багато в чому залежить ефективність реалізації відомчих

* Заступник начальника відділу Міністерства юстиції РФ.

97

нормативних актів.

У юридичній науці склалася традиційна концепція законності, сутність якої полягає в строгому і неухильному дотриманні і виконанні законів і підзаконних нормативних актів усіма суб'єктами права - державними органами, громадськими організаціями, посадовими особами та гражданамі1.

У той же час існує й інша позиція. Так, на думку Н.Г. Александрова, законність в широкому аспекті означає вимогу дотримуватися законів усіма суб'єктами права. Законність, що розуміється у вузькому аспекті, означає дотримання законів саме посадовими особами держави. Тобто законність поширюється тільки на діяльність державного аппарата2.

Н.В. Вітрук говорить про те, що законність як раз і полягає в тому, що посадові особи повно виконують вимоги законів, виявляють порушення закону, припиняють їх, відновлюють порушені права і притягають винних до юридичної відповідальності. Законність тому обов'язково повинна характеризуватися наявністю ефективного механізму захисту дії законів держави, в тому числі захисту прав і законних інтересів громадян, інших суб'єктів права. Порушення законів, вчинені громадянами та іншими особами, не виступають в якості порушень законності, вони суть порушення правопорядку в суспільстві. Це, зрозуміло, не звільняє громадян від юридичної відповідальності за будь-яке правонарушеніе3.

Аналіз російського законодавства дозволяє зробити висновок про те, що відносно відомчого нормотворчості більш застосовне поняття законності у вузькому сенсі: федеральний орган виконавчої влади, зокрема його керівник або особа, яка виконує його обов'язки, зобов'язаний забезпечити відповідність підписаний -

1 Див: Строгович М.С. Проблеми загальної теорії права / / Избр. труди. М., 1990. Т. I.C.I 12; Лазарєв В.В. Теорія держави і права. М., 1992. С. 174; Лісютшн А.Б. Теорія держави і права / Под ред. проф. Н.І. Матузова і проф. А.В. Малько. М., 1997. С. 514.

2 Див: Александров Н.Г. Право і законність в період розгорнутого будівництва комунізму М., 1961. С. 105-106.

3 Див: Вітрук Н.В. Загальна теорія держави і права / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М., 1998. Гол. XXTV. С. 509.

98

ного ним документа законодавству РФ (п. 2 Постанови Уряду РФ від 13 серпня 1997 р. № 1009 (із змінами та доповненнями); п. 1 і 9 Правил підготовки нормативних правових актів та їх державної реєстрації, затверджених Постановою Уряду РФ № 1009; п. 3 Указу Президента РФ 2 травня 1996 р. № 642).

Російське законодавство передбачає адміністративний і судовий способи забезпечення законності відомчого нормотворчості,

В рамках адміністративного способу здійснюється контроль за відповідністю виданих відомствами актів законодавству Росії.

Реалізація цієї функції покладено на Генеральну прокуратуру і Мін'юст Росії.

Генеральна прокуратура, здійснюючи контроль, проводить перевірки у федеральних органах. При виявленні незаконного нормативного акту вона має право вносити протест у федеральний орган або в суд

Мін'юст здійснює контроль за відповідністю відомчих актів законодавству РФ:

- при проведенні юридичної експертизи представленого на державну реєстрацію нормативного правового акта;

- при проведенні перевірок у федеральних органах виконавчої влади правильності подання актів на державну реєстрацію;

- у випадках надходження до Мін'юсту скарг громадян або за повідомленнями засобів масової інформації про незаконне відомчому акті - при направлення запиту про подання такого акта в Мін'юст.

Мін'юст також має право звернутися до Уряд з пропозицією про скасування який відповідає законодавству нормативного правового акта федерального органу виконавчої влади.

Крім того, ФКЗ «Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації» передбачено право Уповноваженого розглядати скарги на рішення державних органів, якщо раніше заявник оскаржив ці рішення в судовому або адміністративному порядку, але не згоден з рішеннями , прийнятими за його скаргою.

Судовий спосіб забезпечення законності відомчого нормотворчості реалізується за допомогою оскарження незаконного ве-

99

відомчої нормативного правового акта до Верховного Суду в порядку, передбаченому ЦПК.

У відповідності з Податковим кодексом нормативні акти податкових органів можуть бути оскаржені до арбітражного суду.

Як показує практика, дієвість цих способів для попередження видання відомчих нормативних актів, що суперечать законодавству, недостатня

Що стосується адміністративного способу, то законодавство надає Мін'юсту Росії право здійснювати контроль (направляти запити про подання нормативних правових актів і проводити їх юридичну експертизу), але не дає йому право звернутися безпосередньо до Верховного Суду зі скаргою на незаконний нормативний акт.

Щодо судового способу потрібно відзначити, що його застосування має на меті скасування повністю або частково не відповідає законодавству відомчого нормативного акту. Але така відміна має зворотний бік: у багатьох випадках відповідно до норм законів, указів, постанов потрібно видання інструкцій, правил, інших нормативних правових актів, що визначають порядок реалізації норм, встановлених актами законодавства (наприклад, відомству доручається визначити порядок видачі документа, його форму або перелік документів, які громадянину слід пред'явити для практичної реалізації свого права, тощо), і за відсутності такого порядку право не може бути реалізоване.

Крім того, з прийняттям Податкового кодексу виникла колізія норм про підвідомчість справ за скаргами на нормативні акти Міністерства з податків і зборів: згідно ЦПК РРФСР, відомчий нормативний акт може бути оскаржений до Верховного Суду; відповідно до Податковим кодексом нормативний акт податкового органу може бути оскаржений в арбітражний суд.

Законність у сфері відомчої нормотворчості може бути забезпечена за наявності низки умов.

По-перше, необхідно прийняти федеральні закони про нормативні акти і про процес відомчого нормотворчості. У багатьох зарубіжних країнах прийняті закони про нормативні акти або про

100

правотворчесгве4. В Угорщині, наприклад, використаний спосіб визначення компетенції уряду та центральних міністерств шляхом встановлення переліку найбільш важливих питань, за якими заборонено регулювання іншими актами, крім законів (Закон XI від 29 грудня 1987 «Про правотворчості»).

Критерії, встановлені Указом Президента РФ від 14 серпня 1996 р. № 1176 «Про систему федеральних органів виконавчої влади», за якими функції одного федерального органу мають відмежовуватися від функцій іншого федерального органу, настільки «розмиті» і неконкретні, що можна говорити про відсутність чіткого і однозначного визначення компетенції федеральних органів виконавчої влади (у тому числі і в області нормотворчості).

Необхідно дати законодавче визначення норми права та нормативного правового акта, правового становища суб'єктів відомчої нормотворчості (видів федеральних органів виконавчої влади, їх функцій), суспільних відносин, які можуть бути врегульовані відомчими актами.

При цьому компетенцію федеральних органів виконавчої влади можна визначити наступним чином: дати закритий перелік питань, по яких не може здійснюватися відомче регулювання, та перелік питань, по яких відомче регулювання допускається і який може бути розширений нормативними правовими актами Президента та Уряду РФ.

Регулювання зазначених питань має здійснюватися федеральними законами. Необхідна чітка регламентація діяльності органів виконавчої влади, з тим щоб зробити «прозорими» для громадян, організацій, державних органів інших гілок влади механізм і закони функціонування цієї системи.

Якщо питання про можливість прийняття на відомчому рівні нових правових норм вирішене (хоча і в постанові Уряду РФ, а не в законі), то в регламентації суспільних відносин, які можуть бути врегульовані актами даного рівня, існує пробіл (виняток становлять цивільне право, що жорстко обмежує відомче нормотворчість у цій галузі, і кримінальне право, взагалі забороняє таке нормотворчість).

4см.: Виконавча влада, порівняльно-правове дослідження / За ред. В.В.Маклакова, М, 1995.

101

По-друге, значна увага має приділятися правовому вихованню громадян, спрямованому на формування поглядів, ціннісних орієнтації, що забезпечують суворе і неухильне дотримання правових норм усіма учасниками процесу відомчого нормотворчості,

Г.Ф. Шершеневич так писав про законність: «Почуттю совісті в області моральності відповідає почуття законності в галузі права. Як почуття совісті представляє краще забезпечення морального порядку, так почуття законності є кращою гарантією правового порядку ». І далі: «Почуття законності, що спонукає до дотримання велінь об'єктивного права, хоча б всупереч власним інтересам, хоча б при неспівчуття змістом вимоги, - знаходиться в стані взаємної обумовленості до законності управління. Законність управління виховує почуття законності, але почуття законності підтримує законність керування. Особи, які стоять на чолі управління і дають поштовх всьому державному механізму, самі вийшли з середовища суспільства, і якщо вони там засвоїли собі почуття законності, будуть триматися законних форм, тому що вони самі звикли до форми й тому, що вони передбачають силу опозиції в разі відступу. Навпаки, просочені духом розсуду і свавілля громадяни, ставши при владі, вищої або нижчої, легко порушуватимуть законність, якщо тільки їм випаде доцільним допустити виключення з норми »5.

І, нарешті, по-третє, необхідно створення чітко діючого в рамках принципів законності, доцільності та справедливості механізму відповідальності.

Дисциплінарна відповідальність державних службовців регулюється ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації», Указом Президента РФ від 6 червня 1996 р. № 810 «Про заходи щодо зміцнення дисципліни в системі державної служби» 6.

5 Шершеневич Г.Ф. Загальна теорія права. М., 1910. Вип. 1. С. 293-294.

6 Дисциплінарна відповідальність в ряді федеральних органів виконавчої влади регулюється спеціальними нормативними актами: Дисциплінарним статутом Збройних Сил, Положенням про проходження служби в органах внутрішніх справ, Положенням про проходження служби в органах податкової поліції, та ін

 102

 Стаття 14 ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації» встановлює, що за невиконання або неналежне виконання державним службовцем покладених на нього обов'язків (посадовий провина) на державного службовця можуть накладатися органом чи керівником, мають право призначати державного службовця на державну посаду державної служби, дисциплінарні стягнення.

 Указом Президента РФ № 810 встановлено, що одноразовим грубим порушенням дисципліни в системі державної служби, що тягне застосування до винних посадових осіб та працівників федеральних органів виконавчої влади заходів дисциплінарної відповідальності, аж до звільнення з займаної посади, є порушення федеральних законів, указів Президента РФ, невиконання або неналежне виконання федеральних законів, указів Президента РФ і вступили в законну силу рішень судів.

 Разом з тим досить чіткого, конкретного визначення складу правопорушення в галузі відомчого нормотворчості законодавство не містить. Це створює простір для суб'єктивного вирішення питань кваліфікації порушення і вибору заходи дисциплінарного стягнення. Проблема виникає також і у визначенні провини

 Таким чином, щодо правопорушень у сфері відомчої нормотворчості необхідно на законодавчому рівні визначити: які діяння є правопорушеннями; підстави відповідальності: у чому має виразитися діяння, щоб особа могла бути притягнута до відповідальності; наявність вини; хто є суб'єктом відповідальності за видання незаконного відомчого нормативного правового акта; встановити вид і міри відповідальності; визначити орган, посадових осіб, які мають право залучати до відповідальності, і процедуру притягнення до відповідальності.

 103

 Інформація, релевантна "Є.В. Смирнова * ДЕЯКІ ПИТАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА забезпечення законності відомчого нормотворчості"

1. Об'єкти і цілі інформатизації архівної справи
     Під об'єктами інформатизації розуміють функції та напрямки роботи архіву, які еволюціонують в результаті впровадження сучасних інформаційних технологій. В даний час до об'єктів інформатизації роботи державного архіву та архіву установи (відомчого) відносяться: комплектування архіву та експертиза цінності документів; створення і ведення інформаційно-пошукових архівних
   
2. Напрямки використання архівних документів
     У сучасному архівознавства найважливішими завданнями напрямками використання архівних документів є: зміцнення російської державності; задоволення інформаційних потреб суспільства, забезпечення законних прав та інтересів громадян. У процесі використання архівних документів беруть участь дві сторони - архів (федеральний, суб'єкт Федерації, муніципальний, відомчий,
   
3. Нормативно-правова база роботи архіву
     Вся діяльність в архіві повинна базуватися на правовій основі. Нормативно-правову базу роботи архіву складають крім архівного законодавства, детально розглянутого у відповідному розділі, норми цивільного, адміністративного та трудового права РФ, постанови та укази уряду, відомчі нормативні акти. До останніх належать накази Росархіву, постанови її колегії,
   
4. Що слід розуміти під матеріальною відповідальністю працівників за трудовим правом України?
     Матеріальна відповідальність працівників за трудовим правом є одним з видів юридичної відповідальності, яка полягає в їх обов'язку відшкодувати в установлених законом розмірі та порядку шкоду, заподіяну з їх вини того власнику, з яким вони перебувають у трудових правовідносинах. Норми трудового права, що регулюють матеріальну відповідальність працівників, ставлять своїм завданням
   
5. 5. Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади
     Нормативні акти федеральних міністерств і відомств у сфері цивільного права формально мають найменшої юридичної силою. Більш того, сама їх прийняття тут обумовлено наявністю прямої вказівки на таку можливість в акті більш високого рівня - законі, або президентському указі, або урядовій постанові (п. 7 ст. 3 ЦК), одночасно визначальному і межі відомчого
   
6. Які заохочення за особливі трудові заслуги?
     У ст.146 КЗпП зазначено, що за особливі трудові заслуги працівники представляються до нагородження орденами, медалями, почесними грамотами, нагрудними знаками і до присвоєння почесних звань і звання кращого працівника за даною професією. До державних нагород за трудові заслуги від-. носяться зазначені в ст.З Закону ИО державні нагороди Украіниі від 16.03.2000 р. звання Герой України,
   
7. § 6. Порядок покладання юридичної відповідальності
     Різноманіття фактичних обставин, що припускають юридичну відповідальність, вимагає певної процедури їх виявлення і притягнення особи до відповідальності. Для юридичної відповідальності характерна чітка нормативна регламентація її здійснення. Така регламентація необхідна для максимального забезпечення та захисту прав і законних інтересів громадян та інших суб'єктів. Порядок
   
8. Контрольні питання
     1. У чому полягає поняття цивільно-правового зобов'язання. Які основні види зобов'язань в Російській Федерації? 2. Що являє собою виконання зобов'язань? Які принципи виконання зобов'язань? 3. Які правила існують щодо терміну та місця виконання зобов'язань в Російській Федерації? 4. Назвіть способи забезпечення виконання зобов'язань
   
9. § 1. Поняття і способи забезпечення виконання зобов'язань
     Поняття забезпечення виконання зобов'язань. Виконанню зобов'язань сприяють спеціальні заходи, іменовані способами забезпечення виконання зобов'язань. Вони складаються у покладанні на боржника додаткових обтяжень на випадок невиконання або неналежного виконання зобов'язання, або в залученні до виконання зобов'язання поряд з боржником третіх осіб, як це відбувається, наприклад, при
   
10. 108. Способи забезпечення виконання зобов'язань.
      При виникненні зобов'язання між кредитором і боржником не надається гарантія виконання боржником своїх обов'язків або виконання їх належним чином. Навіть при використанні кредитором заходів відповідальності щодо несправного боржника у останнього може не виявитися необхідного майна для задоволення вимог кредитора. Для забезпечення майнових інтересів
    
11. 1. Майнова відповідальність за порушення умов договору будівельного підряду
      Така відповідальність може бути встановлена як в договірному порядку, тобто за угодою сторін, так і в нормативному порядку, тобто передбачена законом або іншими правовими актами. Вона настає відповідно до загальних положень про цивільно-правової відповідальності за порушення зобов'язань: боржник зобов'язаний відшкодувати кредитору збитки, завдані невиконанням або неналежним виконанням
    
12. § 3. Інші структурні формування системи органів внутрішніх справ. Контроль і нагляд за діяльністю органів внутрішніх справ
      У складі органів внутрішніх справ діє система слідчих органів, очолювана Слідчим комітетом МВС РФ. Слідчі органів внутрішніх справ здійснюють розслідування більшості тяжких та особливо тяжких злочинів, скоєних на території Російської Федерації. Слідчий комітет МВС РФ як структурний підрозділ
    
13. Стаття 1.1. Законодавство про адміністративні правопорушення
      1. Законодавство про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та прийнятих відповідно до нього законів суб'єктів Російської Федерації про адміністративні правопорушення Стаття 1.5. Презумпція невинності 1 Особа підлягає адміністративній відповідальності тільки за ті адміністративні правопорушення, щодо яких встановлено її 2. Особа, в
    
14. ПЕРЕДМОВА
      Особлива частина курсу «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ» нерозривно пов'язана з Загальною частиною курсу і становить разом з нею єдину дисципліну, досліджувану в освітніх установах середньої та вищої професійної освіти МВС Росії. Разом з тим Особлива частина має свою специфіку, яка полягає в тому, що в ній розглядаються конкретні напрямки
    
15. 1. Поняття і склад цивільного правопорушення
      Обставини, за яких настає цивільно-правова відповідальність, називаються її основами. Таким підставою насамперед є вчинення правопорушення, передбаченого законом або договором, наприклад невиконання або неналежне виконання особою виникли для нього з договору обов'язків або заподіяння якій особі майнової шкоди. У цивільному праві відповідальність
    
16. 1. Поняття, види і завдання екологічного контролю
      Екологічний контроль - найважливіша правова міра забезпечення раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища від шкідливих впливів, функція державного управління та правовий інститут екологічного права. Грунтуючись на ролі екологічного контролю в механізмі охорони навколишнього середовища, його можна оцінювати як найважливішу правову міру. Саме за допомогою екологічного контролю в
    
17. 23. КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ
      У Законі РФ «Про безпеку» безпека визначається як стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх загроз. Основними об'єктами безпеки є, таким чином, особистість, суспільство і держава. Суб'єктами забезпечення безпеки є насамперед держава, а також (у міру своїх повноважень) громадяни, громадські та
    
18. Способи забезпечення зобов'язань.
      За чинним законодавством виконання зобов'язань може забезпечуватися неустойкою, заставою, утриманням майна боржника, поручительством, банківською гарантією, завдатком та іншими способами, передбаченими законом або договором (п. 1 ст. 329 ЦК). ГК розширив перелік способів забезпечення виконання зобов'язань, доповнивши його такими способами, як банківська гарантія та утримання