Головна
Адвокатура Росії / Адвокатура України / Адміністративне право Росії і зарубіжних країн / Адміністративне право України / Арбітражний процес / Бюджетна система / Цивільний процес / Цивільне право / Цивільне право Росії / Договірне право / Житлове право / Земельне право / Конституційне право / Корпоративное право / Криміналістика / Лісове право / Міжнародне право (шпаргалки) / Нотаріат / Оперативно-розшукова діяльність / Правова охорона тваринного світу ( контрольні) / Правознавство / Правоохоронні органи / Підприємницьке право / Прокурорський нагляд в Україні / Судова бухгалтерія України / Судова психіатрія / Судова експертиза / Теорія держави і права / Транспортне право / Трудове право України / Кримінальне право Росії / Кримінальне право України / Кримінальний процес / Фінансове право / Господарське право України / Екологічне право (курсові) / Екологічне право (лекції) / Економічні злочини
ГоловнаПравоПрокурорський нагляд в Україні → 
« Попередня Наступна »
Шумський П.В.. Прокуратура України: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. - К.: Вен-турі.,1998. - 336 с., 1998 - перейти до змісту підручника

3.3.2. Межі незалежності прокуратури України в її відносинах з іншими органами публічної влади



Незалежність органів прокуратури і прокурорів вирішальною мірою походить від незалежності Генерального прокурора України. Іншими словами, можна стверджувати, що він є джерелом незалежності для всіх інших суб'єктів прокурорсько-слідчої діяльності. Стабільність становища і впевненість у цьому керівника системи обумовлює передбачуваність його ставлення до підлеглих, непорушність його вимог і вказівок, що створює сприятливу морально-психологічну атмосферу. Цьому, наприклад, сприяло більш як 25-річне перебування на посаді Генерального прокурора СРСР Р. Ру-денка, більш як 10-річне перебування на посаді Прокурора Української РСР Ф. Глуха. Тому дуже важливо, щоб така відповідальна посадова особа, як Генеральний прокурор, чітко знала, перед яким органом вона несе відповідальність за свою роботу, кому вона підзвітна і підконтрольна (детальніше див. розділ 4).
У практичному плані найважливіше значення має забезпечення незалежності органів прокуратури та її працівників від центральних і місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про прокуратуру" в редакції від 12 липня 2001 року "втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється" (якщо буквально, а не розширювальне тлумачити цю норму, то вона не стосується представницької функції прокуратури і підтримання державного обвинувачення, з чим важко погодитись).
"Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що знаходяться у
158
159

провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення" (ч. З цієї статті).
Аналіз змісту згаданої норми дозволяє дійти висновку, що нею передбачено два види посягань на незалежність прокуратури, а термін "втручання" має узагальнююче значення. Підставою для такого поділу є характер мотивів і цілей втручання.
Втручання першого виду має офіційний характер, його суб'єктами не випадково названі представники влади та інші посадові особи. Вони у письмовій формі звертаються до прокуратури із справедливими, на їх переконання, вимогами, суб'єктивно не розцінюючи це як порушення законодавства про прокуратуру. При цьому вони не переслідують якихось соціально шкідливих, а тим більше, злочинних цілей (хіба що народні депутати прагнуть у такий спосіб продемонструвати свою активність у захисті прав людини та інтересів держави).
Значно шкідливішим є втручання другого виду, а саме "вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення" (ч. 2 ст. 7 Закону), продиктоване неправомірними особистими або корисливими мотивами. У цих випадках посадових осіб прокуратури по суті намагаються зробити співучасниками правопорушень, навіть шляхом наперед обіцяного їх приховування. Подібне втручання здійснюється шляхом встановлення неформальних особистих контактів із працівниками прокуратури або використання можливостей сумнозвісного "телефонного права". Воно здійснюється не від імені державних органів, а з ініціативи окремих посадових осіб та інших громадян, особисто зацікавлених у прийнятті прокурорами неправомірних рішень. При цьому втручання можуть набувати досить брутальних форм: спроб підкупу, погроз, актів насильства тощо.
Якщо у першому випадку достатньо роз'яснень із боку прокурора і відмови задовольнити не засновані на законі вимоги, то в другому - вимагається активна протидія втручанню з обов'язковим притягненням винуватців до відповідальності. Виникає питання, чи можна вважати спроби посадових осіб, які є державними службовцями, давати "директиви" прокурорам з приводу розгляду справ корупційними діяннями, що підпадають під дію п. "б" ч. 2 ст. 5

Закону України "Про боротьбу з корупцією" [73]? Гадаємо,' що ні. Статтею 189-3 КК України, який уже втратив чинність, була передбачена кримінальна відповідальність за втручання в діяльність прокурора, органу внутрішніх справ, безпеки. Аналогічна норма міститься у ст. 343 нового КК, якою охоплюється "вплив в будь-якій формі на працівника правоохоронного органу з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитись прийняття незаконних рішень". Санкцією частини першої цієї статті передбачено покарання у вигляді штрафу від 50-ти до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, виправні роботи на строк до двох років або арешт на строк до шести місяців. Ті ж дії, якщо вони перешкодили запобігти злочину чи затримати особу, яка його вчинила, або вчинені з використанням службового становища (ч. 2 ст. 343), караються позбавленням волі на строк від одного до трьох років або виправними роботами на строк від одного до двох років.
Таким чином, втручання посадової особи державного органу чи органу місцевого самоврядування з метою перешкодити нормальній діяльності прокуратури тягне за собою не адміністративні (за Законом "Про боротьбу з корупцією"), а кримінально-правові санкції.
На жаль, переважна більшість працівників прокуратури, виконуючи свої конституційні обов'язки всупереч спробам тиску на них, не наважується достатньо рішуче ставити питання про відповідальність винуватців. З опитаних автором 200 прокурорів, заступників і помічників прокурорів міської та районної ланки 62 або понад 40% підтвердили, що спроби такого тиску щодо них мали місце. Проте питання про відповідальність винних за нормами кримінального закону не ставилось через небажання "загострювати конфлікт" або побоювання, що їх "не так зрозуміють". Свого часу це дало О. Рекункову підстави стверджувати, що "... гарантії незалежності з достатньою повнотою визначені в Конституції і Законі про прокуратуру (що викликає сумніви - М. К.). І справа зовсім не в тому, що бракує гарантій, а в тому, що цими гарантіями ми інколи не вміємо або не хочемо користуватися" [74, 12]. З цим твердженням значною мірою можна погодитись.
У ст. 344 КК передбачена спеціальна, підвищена кримінальна відповідальність за втручання у діяльність певної категорії осіб, які відповідно до закону визнаються державними діячами, з метою
161
160

перешкодити виконанню ними службових обов'язків або добитися незаконних рішень. Перелік цих осіб досить широкий: від Президента України до Голови Держкомітету телебачення і радіомовлення, Голови або члена Рахункової палати, але в ньому відсутній Генпрокурор. Цю прогалину в законі потрібно заповнити.
Норми щодо неприпустимості протиправного впливу на органи і посадових осіб прокуратури містяться у законах про прокуратуру всіх колишніх радянських республік. Найдетальніше, з використанням різних виразів, це положення сформульовано в Законі Азербайджану, відповідно до ч. 2 ст. 7 якого "обмеження тією чи іншою особою з тієї чи іншої причини прямо чи опосереднено законної діяльності прокуратури, вплив на неї, загрози, протиправне втручання в її діяльність, а також прояв неповаги до прокуратури є неприпустимими і тягне за собою передбачену законодавством Азербайджанської Республіки відповідальність".
У сучасних умовах зберігає певну актуальність проблема забезпечення незалежності прокуратури від місцевих органів виконавчої влади і самоврядних органів обласного і районного рівня, особливо там, де місцеві керівники пройнялись вірою у свою всемогутність. Це, наприклад, дозволило колишньому голові Львівської облдержадміністрації М. Гориню не лише безпардонно втручатись у розслідування прокуратурою резонансної справи про "торгівлю дітьми", але й цькувати прокурора Львівської області на сторінках обласної газети [75]. І вже зовсім нечуваний, навіть за мірками тоталітарних часів, випадок стався в Чуваській Республіці Російської Федерації, Президент якої М. Федоров своїм розпорядженням усунув від виконання обов'язків республіканського прокурора за необгрунтоване обвинувачення його, Президента, у причетності до злочинів [76, 46]. Це, до речі, той самий Федоров, який займаючи посаду Міністра юстиції РФ, чи не найголосніше від інших обстоював ідеали правової держави і верховенства права, не забуваючи при цьому нагадувати про потребу обмежити повноваження прокуратури.
Слід відзначити, що у Російській Федерації серйозним чинником, який негативно впливає на незалежність прокуратури, є те, що відповідно до п. 1 ст. 13 Федерального закону прокурори суб'єктів федерації, тобто середньої ланки, призначаються хоча і Генеральним прокурором, але за узгодженням з органами державної вла-

ди суб'єктів федерації, які визначаються самими цими суб'єктами. За цих умов призначення прокурора на аналогічну посаду до іншого регіону може стати проблематичним, якщо він, твердо відстоюючи вимоги закону, встиг на цьому ґрунті "зіпсувати стосунки" з місцевим керівництвом на попередньому місці служби, і це стало відомо тим, від кого залежить його призначення. Український законодавець у цій частині теж проявив певну непослідовність, передбачивши призначення прокурора Автономної Республіки Крим за погодженням з Верховною радою автономії (п. 4 ч. 1 ст. 15 Закону про прокуратуру). У майбутньому цей анахронізм доцільно усунути.
Певною мірою незалежність прокурорів від місцевих органів представницької влади повинно було гарантувати положення ч. 4 ст. 9 Закону про прокуратуру, відповідно до якої "прокурори не можуть входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами народних депутатів або їх виконавчими органами". Ця норма, проте, швидко застаріла після появи вертикалі виконавчої влади і створення у 1995 році районних та обласних державних адміністрацій. Вивчені автором матеріали по Волинській, Одеській та деяких інших областях засвідчили, що протизаконну практику включення прокурорів до складу різних комісій і комітетів, в тому числі з оперативно-господарських питань, продовжили і розвинули спадкоємці колишніх райвиконкомів - рай-держадміністрації. При цьому прокурори в багатьох випадках непринципове ставились до такої практики, про що, зокрема, свідчать чисельні помітки "за згодою" проти їх прізвищ у розпорядженнях про створення таких комісій.
На жаль, нова редакція ч. 4 ст. 9 Закону (від 12.07.2001 р.) по суті зберегла зміст старої редакції, за винятком того, що з неї виключені слова "народних депутатів". Таким чином, створюється враження, що законодавці узаконили практику включення прокурорів до складу органів, утворюваних виконавчою владою, з чим аж ніяк не можна погодитись, оскільки така практика не лише посягає на незалежність прокуратури, але й означає залучення прокурорів до виконання функцій, не передбачених Конституцією. При формулюванні нової редакції не врахували навіть такої "дрібнички", як те, що обласні і районні ради взагалі не мають виконавчих органів.
163
162

При формулюванні остаточної редакції Закону України "Про прокуратуру" до цього питання, безумовно, доведеться повернутись. Пропонуємо свій варіант редакції вищезазначеної норми: "Прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування".
Значно складнішою є можливість законодавчої заборони для прокурорів мати представницький мандат шляхом їх обрання депутатами місцевих рад.
Законом України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів" [77] (ч. 1 ст. 5) передбачено, що депутат місцевої ради не може бути прокурором. Оскільки стаття 56 Закону про прокуратуру, в якій дається роз'яснення поняття "прокурор", на ці випадки не поширюється, можна зробити висновок, що згадана стаття стосується лише прокурорів - керівників прокуратур, а їх заступники і помічники можуть входити до складу представницьких органів. За радянських часів практично всі прокурори областей, міські і районні прокурори були депутатами відповідних рад, а інші працівники прокуратури в окремих випадках обирались депутатами міських рад міст районного підпорядкування, селищних і сільських рад. Така практика не відповідала принципу незалежності прокуратури, оскільки, по-перше, прокурорам як депутатам давались доручення, які не відповідали характеру прокурорських обов'язків, а, по-друге, вони були членами представницьких органів, за законністю актів яких здійснювався прокурорський нагляд. На жаль, КС України 13 травня 1998 року виніс доволі спірне рішення, яким визнав неконституційною заборону прокурорам бути депутатами місцевих рад [78, 9]. Оскільки рішення КС мають безумовно обов'язковий характер, і навряд чи він колись перегляне зазначене рішення, з ним доведеться примиритись. Особливо великого практичного значення ця проблема не має, оскільки лише невелика частина прокурорів виявляє бажання отримати депутатський статус місцевого рівня.
Що ж стосується неможливості залишитись на службі в прокуратурі особам, обраним народними депутатами України, то це прямо випливає з ч. 2 ст. 78 Конституції України.

« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна "3.3.2. Межі незалежності прокуратури України в її відносинах з іншими органами публічної влади"
  1. ЗМІСТ
    незалежності прокуратури та гарантії його реалізації ... 154 3.3.1. Роль принципу незалежності у функціонуванні прокурорської системи ... 154 3.3.2. Межі незалежності прокуратури України в її відносинах з іншими органами публічної влади ... 159 3.3.3. Деполітизація органів прокуратури та її роль у забезпеченні незалежності
  2. Розділ І. ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: НОВІ ПОГЛЯДИ НА ЙОГО РОЛЬ, ЗМІСТ І СИСТЕМУ В ДЕМОКРАТИЧНІЙ ПРАВОВІЙ ДЕРЖАВІ
    межі Адміністративне право складається з норм матеріальних (це - матеріальне право) та процесуальних (це - процесуальне право). Матеріальне право має свої необхідні, притаманні йому процесуальні форми, оскільки процес є тільки формою життя закону. Якщо функції матеріальних норм полягають у безпосередній регламентації поведінки суб'єктів правовідносин та складають зміст правового
  3. Розділ II. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
    межі правомірного обмеження конкретних прав громадян органами державної влади, у тому числі і виконавчої, та їхніми по садовими особами. 5. Необхідне законодавче визначення переліку і конкретного змісту обов'язків громадян, виконання яких може контролюватись органами виконавчої влади, та санкцій, що можуть ними застосову ватись до осіб, які не виконують або несумлінно виконують покла дені на
  4. §1. Роль і місце прокуратури в державному механізмі
    межі повноважень, статус дізнавача і слідчого, встановлюються гарантії їх правового та соціального захисту. Фінансування слідчих підрозділів у кожному із відомств передбачається окремим рядком. 16 Розробляється державна програма зміцнення апаратів дізнання і слідчих апаратів, покрашення матеріального і морального стимулювання праці дізнавачів і слідчих, вдосконалення управління цими
  5. ВЕРХОВЕНСТВО ЗАКОНУ, ДОДЕРЖАННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН.
    межі прокурорського нагляду при забезпеченні законності (Селіва-нов О.А. і Михайленко О.Р.). У виступах учасників конференції знайшли наукове обгрунтування проблеми взаємодії органів прокуратури з системою Рад та місцевого самоврядування (Коцюба О.Ц.), визначення функцій, місця, ролі прокуратури в системі державних органів з проблем організації роботи різних ланок прокурорської системи.
  6. §2. Основні риси прокурорської системи
    межі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності. М., 1989, с.23. Міклін А. М. Системність розвитку у світлі законів діалектики. «Питання філософії», 1972, № 8, с.8. Петрушенко М.А. Єдність системності, організованості і саморуху. М., 1975, с.18. Савицький В.Н. Методологічні проблеми дослідження об'єктів, що являють собою системи. М., 1966, с. 164-185. Садовський В.Н. Загальна теорія
  7. §3, Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду в Україні
    межі прокурорського нагляду, дозволила б вирішити дискусійне в теорії і практиці питання - сконцентрувати зусилля прокурорського нагляду в тих сферах, де це дійсно необхідно, а не вирішувати питання, що входить до компетенції інших органів, - управління, контролю. Особ- 'Див. Шагієв P.S. Про гіпотезу і пропозицію. М.,1981, с.34. Бож'св В.П. Кримінально-процесуальні правовідносини. М.,1975,
  8. Розділ 1 РОЛЬ І МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СУСПІЛЬСТВІ ЯК СУБ'ЄКТА КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ВЛАДИ
    незалежності окремих гілок влади і відповідно складових частин державного механізму стосовно одна одної на практиці може призвести до його нежиттєздатності. Так само шкідливим є розуміння системи стримування і противаг у відносинах між владними структурами як постійне протиборство між ними, коли їх основні зусилля витрачаються на врегулювання конфліктів різної гостроти, а не на вирішення
  9. 2.1. БАГАТОФУНКЦІОНАЛЬШСТЬ - ОСНОВА ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ
    межі прокурорського нагляду за додержанням законів, про що свідчать доповнення до Закону 1992 року, внесені у 1995, 1999 та 2000 роках. Це, до речі, цілком узгоджується з політикою Президента РФ В. Путіна, який використовує можливості прокуратури для боротьби з такими проявами місцевого сепаратизму, як видання органами влади суб'єктів федерації правових актів, що суперечать загальнофедеральній
  10. 3.2.2. Основні риси єдності прокурорської системи
    межі компетенції Генеральної прокуратури, оскільки вона не заснована на чинному законодавстві. Спробуємо тепер визначити ознаки, які виражають саму суть принципу єдності організації і діяльності прокуратури в його самостійному значенні. Передусім, як ми вважаємо, при реалізації своїх повноважень, визначених Конституцією і Законом про прокуратуру, всі прокурори, виражаючи публічні інтереси, діють