| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.3.2. Межі незалежності прокуратури України в її відносинах з іншими органами публічної влади |
||
|
Незалежність органів прокуратури і прокурорів вирішальною мірою походить від незалежності Генерального прокурора України. Іншими словами, можна стверджувати, що він є джерелом незалежності для всіх інших суб'єктів прокурорсько-слідчої діяльності. Стабільність становища і впевненість у цьому керівника системи обумовлює передбачуваність його ставлення до підлеглих, непорушність його вимог і вказівок, що створює сприятливу морально-психологічну атмосферу. Цьому, наприклад, сприяло більш як 25-річне перебування на посаді Генерального прокурора СРСР Р. Ру-денка, більш як 10-річне перебування на посаді Прокурора Української РСР Ф. Глуха. Тому дуже важливо, щоб така відповідальна посадова особа, як Генеральний прокурор, чітко знала, перед яким органом вона несе відповідальність за свою роботу, кому вона підзвітна і підконтрольна (детальніше див. розділ 4). У практичному плані найважливіше значення має забезпечення незалежності органів прокуратури та її працівників від центральних і місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про прокуратуру" в редакції від 12 липня 2001 року "втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється" (якщо буквально, а не розширювальне тлумачити цю норму, то вона не стосується представницької функції прокуратури і підтримання державного обвинувачення, з чим важко погодитись). "Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що знаходяться у 158 159 провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення" (ч. З цієї статті). Аналіз змісту згаданої норми дозволяє дійти висновку, що нею передбачено два види посягань на незалежність прокуратури, а термін "втручання" має узагальнююче значення. Підставою для такого поділу є характер мотивів і цілей втручання. Втручання першого виду має офіційний характер, його суб'єктами не випадково названі представники влади та інші посадові особи. Вони у письмовій формі звертаються до прокуратури із справедливими, на їх переконання, вимогами, суб'єктивно не розцінюючи це як порушення законодавства про прокуратуру. При цьому вони не переслідують якихось соціально шкідливих, а тим більше, злочинних цілей (хіба що народні депутати прагнуть у такий спосіб продемонструвати свою активність у захисті прав людини та інтересів держави). Значно шкідливішим є втручання другого виду, а саме "вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення" (ч. 2 ст. 7 Закону), продиктоване неправомірними особистими або корисливими мотивами. У цих випадках посадових осіб прокуратури по суті намагаються зробити співучасниками правопорушень, навіть шляхом наперед обіцяного їх приховування. Подібне втручання здійснюється шляхом встановлення неформальних особистих контактів із працівниками прокуратури або використання можливостей сумнозвісного "телефонного права". Воно здійснюється не від імені державних органів, а з ініціативи окремих посадових осіб та інших громадян, особисто зацікавлених у прийнятті прокурорами неправомірних рішень. При цьому втручання можуть набувати досить брутальних форм: спроб підкупу, погроз, актів насильства тощо. Якщо у першому випадку достатньо роз'яснень із боку прокурора і відмови задовольнити не засновані на законі вимоги, то в другому - вимагається активна протидія втручанню з обов'язковим притягненням винуватців до відповідальності. Виникає питання, чи можна вважати спроби посадових осіб, які є державними службовцями, давати "директиви" прокурорам з приводу розгляду справ корупційними діяннями, що підпадають під дію п. "б" ч. 2 ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією" [73]? Гадаємо,' що ні. Статтею 189-3 КК України, який уже втратив чинність, була передбачена кримінальна відповідальність за втручання в діяльність прокурора, органу внутрішніх справ, безпеки. Аналогічна норма міститься у ст. 343 нового КК, якою охоплюється "вплив в будь-якій формі на працівника правоохоронного органу з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитись прийняття незаконних рішень". Санкцією частини першої цієї статті передбачено покарання у вигляді штрафу від 50-ти до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, виправні роботи на строк до двох років або арешт на строк до шести місяців. Ті ж дії, якщо вони перешкодили запобігти злочину чи затримати особу, яка його вчинила, або вчинені з використанням службового становища (ч. 2 ст. 343), караються позбавленням волі на строк від одного до трьох років або виправними роботами на строк від одного до двох років. На жаль, переважна більшість працівників прокуратури, виконуючи свої конституційні обов'язки всупереч спробам тиску на них, не наважується достатньо рішуче ставити питання про відповідальність винуватців. З опитаних автором 200 прокурорів, заступників і помічників прокурорів міської та районної ланки 62 або понад 40% підтвердили, що спроби такого тиску щодо них мали місце. Проте питання про відповідальність винних за нормами кримінального закону не ставилось через небажання "загострювати конфлікт" або побоювання, що їх "не так зрозуміють". Свого часу це дало О. Рекункову підстави стверджувати, що "... гарантії незалежності з достатньою повнотою визначені в Конституції і Законі про прокуратуру (що викликає сумніви - М. К.). І справа зовсім не в тому, що бракує гарантій, а в тому, що цими гарантіями ми інколи не вміємо або не хочемо користуватися" [74, 12]. З цим твердженням значною мірою можна погодитись. У ст. 344 КК передбачена спеціальна, підвищена кримінальна відповідальність за втручання у діяльність певної категорії осіб, які відповідно до закону визнаються державними діячами, з метою 161 160 перешкодити виконанню ними службових обов'язків або добитися незаконних рішень. Перелік цих осіб досить широкий: від Президента України до Голови Держкомітету телебачення і радіомовлення, Голови або члена Рахункової палати, але в ньому відсутній Генпрокурор. Цю прогалину в законі потрібно заповнити. Норми щодо неприпустимості протиправного впливу на органи і посадових осіб прокуратури містяться у законах про прокуратуру всіх колишніх радянських республік. Найдетальніше, з використанням різних виразів, це положення сформульовано в Законі Азербайджану, відповідно до ч. 2 ст. 7 якого "обмеження тією чи іншою особою з тієї чи іншої причини прямо чи опосереднено законної діяльності прокуратури, вплив на неї, загрози, протиправне втручання в її діяльність, а також прояв неповаги до прокуратури є неприпустимими і тягне за собою передбачену законодавством Азербайджанської Республіки відповідальність". У сучасних умовах зберігає певну актуальність проблема забезпечення незалежності прокуратури від місцевих органів виконавчої влади і самоврядних органів обласного і районного рівня, особливо там, де місцеві керівники пройнялись вірою у свою всемогутність. Це, наприклад, дозволило колишньому голові Львівської облдержадміністрації М. Гориню не лише безпардонно втручатись у розслідування прокуратурою резонансної справи про "торгівлю дітьми", але й цькувати прокурора Львівської області на сторінках обласної газети [75]. І вже зовсім нечуваний, навіть за мірками тоталітарних часів, випадок стався в Чуваській Республіці Російської Федерації, Президент якої М. Федоров своїм розпорядженням усунув від виконання обов'язків республіканського прокурора за необгрунтоване обвинувачення його, Президента, у причетності до злочинів [76, 46]. Це, до речі, той самий Федоров, який займаючи посаду Міністра юстиції РФ, чи не найголосніше від інших обстоював ідеали правової держави і верховенства права, не забуваючи при цьому нагадувати про потребу обмежити повноваження прокуратури. Слід відзначити, що у Російській Федерації серйозним чинником, який негативно впливає на незалежність прокуратури, є те, що відповідно до п. 1 ст. 13 Федерального закону прокурори суб'єктів федерації, тобто середньої ланки, призначаються хоча і Генеральним прокурором, але за узгодженням з органами державної вла- ди суб'єктів федерації, які визначаються самими цими суб'єктами. За цих умов призначення прокурора на аналогічну посаду до іншого регіону може стати проблематичним, якщо він, твердо відстоюючи вимоги закону, встиг на цьому ґрунті "зіпсувати стосунки" з місцевим керівництвом на попередньому місці служби, і це стало відомо тим, від кого залежить його призначення. Український законодавець у цій частині теж проявив певну непослідовність, передбачивши призначення прокурора Автономної Республіки Крим за погодженням з Верховною радою автономії (п. 4 ч. 1 ст. 15 Закону про прокуратуру). У майбутньому цей анахронізм доцільно усунути. Певною мірою незалежність прокурорів від місцевих органів представницької влади повинно було гарантувати положення ч. 4 ст. 9 Закону про прокуратуру, відповідно до якої "прокурори не можуть входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами народних депутатів або їх виконавчими органами". Ця норма, проте, швидко застаріла після появи вертикалі виконавчої влади і створення у 1995 році районних та обласних державних адміністрацій. Вивчені автором матеріали по Волинській, Одеській та деяких інших областях засвідчили, що протизаконну практику включення прокурорів до складу різних комісій і комітетів, в тому числі з оперативно-господарських питань, продовжили і розвинули спадкоємці колишніх райвиконкомів - рай-держадміністрації. При цьому прокурори в багатьох випадках непринципове ставились до такої практики, про що, зокрема, свідчать чисельні помітки "за згодою" проти їх прізвищ у розпорядженнях про створення таких комісій. 163 162 При формулюванні остаточної редакції Закону України "Про прокуратуру" до цього питання, безумовно, доведеться повернутись. Пропонуємо свій варіант редакції вищезазначеної норми: "Прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування". Значно складнішою є можливість законодавчої заборони для прокурорів мати представницький мандат шляхом їх обрання депутатами місцевих рад. Законом України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів" [77] (ч. 1 ст. 5) передбачено, що депутат місцевої ради не може бути прокурором. Оскільки стаття 56 Закону про прокуратуру, в якій дається роз'яснення поняття "прокурор", на ці випадки не поширюється, можна зробити висновок, що згадана стаття стосується лише прокурорів - керівників прокуратур, а їх заступники і помічники можуть входити до складу представницьких органів. За радянських часів практично всі прокурори областей, міські і районні прокурори були депутатами відповідних рад, а інші працівники прокуратури в окремих випадках обирались депутатами міських рад міст районного підпорядкування, селищних і сільських рад. Така практика не відповідала принципу незалежності прокуратури, оскільки, по-перше, прокурорам як депутатам давались доручення, які не відповідали характеру прокурорських обов'язків, а, по-друге, вони були членами представницьких органів, за законністю актів яких здійснювався прокурорський нагляд. На жаль, КС України 13 травня 1998 року виніс доволі спірне рішення, яким визнав неконституційною заборону прокурорам бути депутатами місцевих рад [78, 9]. Оскільки рішення КС мають безумовно обов'язковий характер, і навряд чи він колись перегляне зазначене рішення, з ним доведеться примиритись. Особливо великого практичного значення ця проблема не має, оскільки лише невелика частина прокурорів виявляє бажання отримати депутатський статус місцевого рівня. Що ж стосується неможливості залишитись на службі в прокуратурі особам, обраним народними депутатами України, то це прямо випливає з ч. 2 ст. 78 Конституції України. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "3.3.2. Межі незалежності прокуратури України в її відносинах з іншими органами публічної влади" |
||
|
||