| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2. Зміст правового статусу Банку Росії: значення і сутність |
||
|
Нормативна основа правового статусу Банку Росії. Правове регулювання Банку Росії здійснюється тільки федеральним законодавством. Ця обставина має принципове значення, якщо врахувати, що грошова система повинна бути єдиною, а банківська система - стабільною. Якби все було інакше, то тоді рано чи пізно в суб'єктах Федерації в тій чи іншій формі могла б з'явитися своя грошова система або її сурогати. Наслідки цього для країни неважко передбачити. Втім, не тільки закони суб'єктів Федерації, а й підзаконні нормативні акти (в тому числі і нормативні акти Банку Росії) не можуть регулювати правове становище Банку Росії. Іншими словами, Банк Росії не може сам себе регулювати. Це обставина цілком очевидно. Досить проаналізувати ст. 2 Федерального закону "Про банки і банківську діяльність". Назва статті "Банківська система Російської Федерації та правове регулювання банківської діяльності", а потім і саме її зміст чітко розділяють поняття банківської системи та поняття правового регулювання банківської діяльності. У частині першій цієї статті сказано, що "банківська система Російської Федерації включає в себе Банк Росії, кредитні організації, а також філії та представництва іноземних банків". У частині другій цієї ж статті говориться: "Правове регулювання банківської діяльності здійснюється Конституцією Російської Федерації, справжнім Федеральним законом, Федеральним законом" Про Центральний банк Російської Федерації (Банку Росії) ", іншими федеральними законами, нормативними актами Банку Росії". Таким чином, виходить, що нормативними актами Банку Росії може регулюватися тільки банківська діяльність, але не банківська система. Звідси випливають два висновки: - по-перше, як уже зазначалося, Банк Росії не повинен регулювати своїми нормативними актами банківську систему. Його компетенція поширюється лише на банківську діяльність. Отже, всі питання, які відносяться до структури кредитних організацій, - це якраз ті питання, які повинні регулюватися лише федеральними законами; - по-друге, Банк Росії - це складова частина банківської системи. І оскільки банківська система не є об'єктом правового регулювання, то, стало бути, Банк Росії не може своїми нормативними актами регулювати свої ж завдання, функції, свою власну структуру, У ст. 1 Федерального закону "Про Центральний банк Російської Федерації (Банку Росії)" сказано, що "статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації Центрального банку Російської Федерації (Банку Росії) визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими федеральними законами". Однак на практиці ця вимога, на наш погляд, не дотримується, і Банк Росії в деяких випадках як би регулює сам себе. Так, наприклад, у ч. 2 ст. 84 того ж Федерального закону стосовно до територіальній установі Банку Росії сказано, що "завдання та функції територіальних установ Банку Росії визначаються Положенням про територіальні установах Банку Росії, що затверджується Радою директорів". Але оскільки територіальне установа - це складова частина Банку Росії як централізованої організації з вертикальною структурою управління, то виходить, що Банк Росії може регулювати сам себе своїми ж власними нормативними актами. У наявності явне протиріччя. Більш того, Федеральний закон та інші закони як нормативні акти, які в обов'язковому порядку повинні бути опубліковані, створюють необхідну прозорість у банківській діяльності. Що ж до Положення про територіальні установах Банку Росії, то воно досі офіційно не опублікована. Правовий статус Банку Росії складається з галузевих статусів - конституційного, банківського, цивільно-правового. Правовий статус Банку Росії включає наступні елементи; а) організаційно-правову форму; б) компетенцію; в) структуру. Всі ці основні складові більшою чи меншою мірою, але закріплені законом. У найзагальнішому вигляді закріплена організаційно-правова форма Банку Росії. Про компетенцію Банку Росії ми поговоримо стосовно його функціях. Його структура має централізований характер. Про неї теж мова далі піде докладніше. Поки ж зупинимося на організаційно-правової форми Банку Росії. У ст. 2 Федерального закону "Про Центральний банк Російської Федерації (Банку Росії)" говориться, що Банк Росії є юридичною особою. Отже, він виступає в якості суб'єкта цивільно-правових відносин. Організаційно-правова форма Банку Росії у Федеральному законі не названа. Немає і вказівок про те, що Банк Росії є головним банком. Це визначення - "головний банк" - пропонувалося в різних законопроектах. Проте це визначення так і не знайшло свого закріплення у Федеральному законі, що, на наш погляд, неправильно. У Федеральному законі "Про Центральному банку Російської Федерації (Банку Росії)" по відношенню до Банку Росії використовується термін "установа", а не "організація", в той час як у Федеральному законі "Про банки і банківську діяльність "зазначено, що банк - це різновид" кредитної організації ". Отже, банк не може бути різновидом установи, а відповідно Банк Росії - це не банк у тому буквальному сенсі, який мається на увазі у Федеральному законі "Про банки і банківську діяльність". Крім того, Банк Росії не є банком і в тому значенні, яке міститься в ГК РФ. Адже він не є ні акціонерним суспільством, ні товариством з обмеженою відповідальністю. Тим часом відповідно до ГК РФ банк повинен бути одним з цих товариств. Звичайно, може здатися, що це теоретичне питання, але це не так. У деяких випадках це має чисто практичне значення, головним чином там, де в галузевому законодавстві виникають розбіжності між поняттями "банк" і "Банк Росії". Зауважимо, що на деякі з цих розбіжностей ще не звернули уваги юристи. Наведемо приклад з судового права. Відомо, що судові виконавці практикують арешт коштів, які знаходяться на кореспондентському рахунку, відкритому в розрахунково-касовому центрі територіального установи Банку Росії. Для більшої наочності процитуємо закон. У п. 3 ст. 46 Федерального закону від 21 липня 1997 року "Про виконавче провадження" сказано: "За наявності відомостей про наявні у боржника грошових коштах і інших цінностях, що знаходяться на рахунках і на вкладах чи на зберіганні в банках і інших кредитних організаціях, на них накладається арешт" . Оскільки в цитованому Законі немає спеціальної статті з розшифровкою застосовуваних термінів у цілях саме цього Закону, то, стало бути, повинні застосовуватися ті поняття, які наводяться у ст. 1 Федерального закону "Про банки і банківську діяльність" і мають загальне значення (банк - кредитна організація). А так як Банк Росії не підпадає під родове поняття "банк" (не є кредитною організацією), то, стало бути, зазначені положення ст. 46 Федерального закону "Про виконавче провадження" до нього незастосовні. Виходить, що такі поняття, як "банк банків", "головний банк", при всій їх теоретичної значущості, строго кажучи, не є юридичними стосовно до Банку Росії. Специфіка Банку Росії полягає ще й у тому, що, як уже говорилося, у нього немає засновників. Цей термін стосовно до Банку Росії не вживається ніде, ні в одному із законів. У нього немає "законодавчого органу", що також відрізняє його від всіх кредитних організацій. Рада директорів - це, швидше, виконавчий орган. Адже він призначається Державною Думою за поданням Голови Банку Росії. Відсутність засновників, а значить, і репрезентативності по відношенню до суб'єктів грошово-кредитних і фінансових відносин, на наш погляд, принижує роль і значення відповідальності Банку Росії за прийняті її виконавчими органами рішення. Банк Росії володіє владними повноваженнями, що не властиво цивільному праву. Це обставина здатна поставити в глухий кут тих, хто спробує визначити поняття правового статусу Банку Росії, спираючись тільки на норми цивільного права. Правовідносини між Банком Росії, комерційними банками та іншими кредитними організаціями будуються на принципах влади і підпорядкування. У цих правовідносинах відсутня рівність сторін. Банк Росії видає і відкликає відповідні ліцензії, здійснює банківський нагляд. Отже, він діє на основі не тільки приватного, а й публічного права. У цьому сенсі, як нам видається, він є спеціальним юридичною особою, якій закон делегував владні повноваження регулювати банківську систему і банківську діяльність. Як вже говорилося, банківська діяльність підпадає під компетенцію Банку Росії остільки, оскільки вона становить предмет банківського права. Банк Росії за загальним правилом не регулює цивільно-правові відносини між кредитними організаціями, вкладниками і всіма іншими особами, які користуються послугами банків. Таке право йому в ГК РФ не надано. Воно, як уже говорилося, надано тільки федеральним органам виконавчої влади. Владні повноваження Банку Росії з'ясовні і з точки зору сутності його правового статусу, і з точки зору сутності самого банківського права. Грошова влада, представлена Банком Росії, поширюється на суб'єктів банківської системи - на кредитні організації, і тільки, а за певних умов, побічно, - на їх засновників та учасників. Регулювання грошових потоків, по суті - глобальне управління вартістю в грошовій системі, а також пруденційного регулювання та пруденційний нагляд припускають можливість застосування санкцій у разі, коли суб'єкти банківського права не дотримуються законні вимоги добровільно. Тому, залишаючись недержавною організацією (банком за своєю природою), Банк Росії здійснює державно-владні повноваження. Така ж і природа видаваних Банком Росії нормативних актів. Право видавати нормативні акти, йому делеговано державою. Тут немає ніякого протиріччя, оскільки така сутність Банку Росії як регулятора грошової системи. Вона пояснюється специфікою грошової влади як такої влади, яка виникає виключно на основі ринкових відносин. Але оскільки держава в певних межах втручається в ці відносини, регулює їх, то воно за допомогою закону наділяє Банк Росії певними владними повноваженнями. Ми вже розглядали питання про походження центральних банків у різних країнах. І практично скрізь було так, що якийсь один банк з інших банків отримував привілеї від держави (наприклад, чартер - в Англії) в обмін на фінансування бюджетних витрат. Потім йому давалися і інші привілеї, а з ускладненням економіки і в зв'язку з банківськими кризами, які потрясали суспільства, всі банки за законом стали об'єднуватися в системи, регульовані центральними банками. Держава поступово або викуповувала акції таких центральних банків або націоналізував їх, перетворюючи в державні банки. Але при цьому вони по своїй суті і ринковій природі не перетворювалися на державні органи, а залишалися банками, більшою чи меншою мірою незалежними від держави. Але повернемося до канві міркувань про Банк Росії. Крім цього центрального регулятора - Банку Росії є ряд регулятивних підсистем фінансового ринку, які функціонують на основі принципів саморегулювання і власного інтересу або певних групових інтересів. Тут завжди, так чи інакше, є ціла система конкурентних і мінливих інтересів. Всі вони, образно кажучи, наводяться Банком Росії до одного знаменника. Тут потрібно направляти, а іноді і долати ті інтереси, під впливом яких грошові потоки з точки зору держави йдуть не в тому напрямку, який диктується інтересами економіки та громадянського суспільства. Сутність правового статусу Банку Росії, на наш погляд, проявляється в трьох субстанціях: 1) незалежність, 2) фінансова міць; 3) правомочності. Перше - незалежність - означає, що ринкові і державні механізми побудовані на принципово різних підставах і створюють неоднакову мотивацію. Фінансова потужність означає, що для того, щоб Банк Росії міг чинити на ринкові відносини достатню вплив, він повинен цією потужністю володіти. Досягнення Банку Росії на терені стримування інфляції - підтвердження цієї думки. Цю фінансову міць необхідно нарощувати в інтересах створення ефективної банківської системи. Не виключено, до речі, що найправильніший підхід якраз і полягає в тому, щоб змінити закон і передбачити, що прибуток Банку Росії повинна бути повністю використана на його потреби з регулювання грошової системи в інтересах країни. Звичайно, таке, на наш погляд, могло б бути, можливо, тільки в тому випадку, якщо б незалежність Банку Росії і його правовий статус були підкріплені відповідальністю його керівних органів перед суспільством. Тоді з'явиться стійка стратегія у розвитку грошово-кредитних відносин. Треба не розпорошувати грошові ресурси, а використовувати їх на ключовому напрямі. Наприклад, - розмістити золотовалютні резерви Банку Росії не в зарубіжних банках, а в російських банках. * (207) Тоді і відсоток по кредитах, які видаються населенню, міг би бути таким же нормальним, як і в країнах Європи. Можна було б швидше і ефективніше розвивати вітчизняне виробництво і сільське господарство, і, що сьогодні так важливо для Росії, - вирішувати її демографічні проблеми. Правомочності Банку Росії - це визнані і забезпечені або гарантовані законом можливості здійснення Банком Росії тих функцій, які випливають із сутності банківського регулювання і нагляду та обумовлені його компетенцією. Банківська діяльність передбачає певні можливості, надані правом. Для кредитних організацій такі юридичні можливості надані Федеральним законом "Про банки і банківську діяльність", Цивільним кодексом РФ і іншими законами. Їм повинні бути адекватні можливості Банку Росії. Для того щоб регулювання і нагляд за рухом грошових потоків були ефективними, потрібно, щоб ці об'єктивно необхідні можливості стали компетенцією, тобто предметом ведення, а потім і правомочностями Банку Росії. Компетенція Банку Росії включає не тільки права і обов'язки, але і заборони. Так, зокрема, Банк Росії не має права надавати кредити Уряду Російської Федерації для фінансування бюджетного дефіциту, купувати державні цінні папери при їх первинному розміщенні, за винятком тих випадків, коли це передбачається федеральним законом про федеральний бюджет. Банк Росії не має права надавати кредити на фінансування дефіцитів бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів. У ст. 49 того ж Федерального закону передбачається, що Банк Росії не має права: 1) здійснювати банківські операції з юридичними особами, які не мають ліцензії на проведення банківських операцій, та фізичними особами, за винятком випадків, передбачених у ст. 48 цитованого Закону; 2) придбавати частки (акції) кредитних і інших організацій, за винятком випадків, передбачених статтями 8 і 9 цитованого Закону; 3) здійснювати операції з нерухомістю, за винятком випадків, пов'язаних із забезпеченням діяльності Банку Росії, його підприємств , установ і організацій; 4) займатися торгівельною та виробничою діяльністю, за винятком випадків, передбачених цитованим Федеральним законом; 5) пролонгувати надані кредити. Виняток може бути зроблено за рішенням Ради директорів. Компетенція включає і відповідальність. У статтях 49 і 50 того ж Федерального закону говориться, що Банк Росії несе відповідальність у порядку, встановленому федеральними законами. У суді та арбітражному суді інтереси Банку Росії можуть представляти керівники його територіальних установ та інші посадові особи Банку Росії, які отримують відповідну довіреність в установленому порядку. Компетенція Банку Росії включає його правоздатність, а також ті його правомочності, які закріплені у Федеральному законі від 10 липня 2002 р. "Про Центральному банку Російської Федерації (Банку Росії)" і в інших федеральних законах. Наприклад, у Федеральному законі "Про банки і банківську діяльність", у Федеральному законі "Про валютне регулювання та валютний контроль", Федеральному законі "Про неспроможність (банкрутство) кредитних організацій", Федеральному законі "Про страхування вкладів фізичних осіб у банках Російської Федерації" і в деяких інших федеральних законах. Компетенція Банку Росії досить обширна. * (208) Вона визначається цілями, поставленими перед Банком Росії. Ці цілі, як уже говорилося, а також предмет ведення закріплені у Федеральному законі від 10 липня 2002 "Про Центральному банку Російської Федерації (Банку Росії)". Завдання, що конкретизують ці цілі, закріплені і в інших законах, що регулюють банківську діяльність, наприклад у Федеральному законі "Про валютне регулювання та валютний контроль". Сутність правового статусу Банку Росії конкретизується в його функціях і повноваженнях (статті 4, 35, 45 та ін цитованого нами Федерального закону), а також в його централізованої організаційній структурі. Усі його структурні підрозділи побудовані за принципом вертикального підпорядкування. Система Банку Росії включає центральний апарат, територіальні установи, розрахунково-касові центри, обчислювальні центри, польові установи, навчальні заклади, підприємства, установи і організації та інші структурні підрозділи. Територіальні установи відповідають адміністративно-територіальним поділом, проте закон не передбачає подвійного підпорядкування. Національні банки республік відносяться до категорії територіальних установ Банку Росії. Така організаційна побудова обумовлено єдністю грошової системи. Вертикальна структура управління крім інших переваг, що диктуються необхідністю регулювання грошових потоків, створює організаційні передумови незалежності грошової влади в системі поділу влади взагалі і незалежності банківського регулювання та банківського нагляду зокрема.
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2. Зміст правового статусу Банку Росії: значення і сутність" |
||
|
||