| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 6. Зобов'язання із заподіяння шкоди публічною владою |
||
|
1. Поняття і суб'єкти зобов'язань з заподіяння шкоди публічною владою
Майнова шкода, заподіяна громадянину або юридичній особі в результаті незаконних дій або бездіяльності державних органів, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб, підлягає відшкодуванню за рахунок відповідної скарбниці (ст. 1069 ЦК). Дане правило засноване на конституційному положенні про право кожного на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями чи бездіяльністю органів державної влади або їх посадових осіб (ст. 53 Конституції РФ) (1). --- (1) Дана конституційна норма, як переконливо показано в літературі, має прямими попередниками ряд норм вітчизняного цивільного права (див.: Маковський А.Л. Цивільна відповідальність держави за акти влади / / Цивільний кодекс Росії. Проблеми. Теорія. Практика. С. 94 - 95).
Названі випадки заподіяння шкоди становлять особливий різновид деліктних зобов'язань (спеціальний делікт). Головну їх особливість становить та обставина, що в якості причинителей шкоди тут виступають органи публічної влади або володіють владними повноваженнями їх посадові особи, що діють на підставі та на виконання своїх владних (публічних) функцій. Йдеться про дії будь-яких органів усіх гілок державної влади - законодавчої, виконавчої та судової - Російської Федерації або її суб'єктів, а також про органи місцевого самоврядування, які хоча і не відносяться до державних органів, але наділені законом певними владними (публічними) функціями. До посадових осіб належать громадяни, які постійно або тимчасово, в тому числі за спеціальним повноваженням, здійснюють функції представника влади (наприклад, в галузі охорони громадського порядку) або займають у владних органах посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих функцій поза цих органів (СР примітка 1 до ст. 285 КК). Все інші організації, в тому числі державні та муніципальні установи, які не є державними органами або органами місцевого самоврядування (установи освіти, охорони здоров'я, науки, культури тощо), та їх посадові особи відповідають за заподіяну ними шкоду за правилами ст. 1068 ЦК. Це ж відноситься і до випадків заподіяння шкоди працівниками державних органів або органів місцевого самоврядування, що не володіють владними функціями поза цих органів (наприклад, начальник охорони міністерства або відомства, завгосп управління) і тому не беруть участі в адміністративно-владних відносинах або не є посадовими особами (наприклад, водій службового автомобіля). Тому в даних деліктних зобов'язаннях поняття посадової особи вже аналогічної кримінально-правової категорії (СР прямуючи. 1 до ст. 285 КК). Оскільки названі організації (органи) і громадяни (посадові особи) здійснюють функції публічної влади, вони виступають від імені що надали їм таку можливість публічно-правових утворень - Російської Федерації, її суб'єктів або муніципальних утворень. Тому останні і стають суб'єктами відповідальності за шкоду, заподіяну їх органами або посадовими особами при здійсненні владних функцій. Публічно-правові утворення відшкодовують вказаний шкоду за рахунок свого нерозподіленого майна - скарбниці (ст. 1069, абз. 2 п. 4 ст. 214 та абз. 2 п. 3 ст. 215 ЦК) (1). --- (1) Див: п. 12 Постанови Пленуму ЗС РФ і Пленуму ВАС РФ від 1 липня 1996 р. N 6/8 "Про деякі питання, пов'язані із застосуванням частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації". Детальніше про поняття скарбниці див. § 1 гл. 21 т. II цього підручника.
У свою чергу, скарбницю представляють безпосередньо розпоряджаються нею фінансові органи (міністерства чи управління фінансів), якщо тільки цей обов'язок на підставі п. 3 ст. 125 ГК не покладено на іншого суб'єкта, що виступає від імені публічно-правового утворення (ст. 1071 ЦК). Вони й будуть відповідачами за позовами потерпілих (1). Таким чином, безпосередні заподіювача шкоди і суб'єкти відповідальності за його заподіяння в розглянутому випадку не збігаються. --- (1) Згідно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодексу відповідачами за такими позовами, задовольняються за рахунок скарбниці Російської Федерації, є не фінансові органи, а головні розпорядники коштів федерального бюджету, тобто відповідні федеральні міністерства і відомства. Цього ж правила дотримується і судова практика.
Відшкодуванню в даному випадку підлягає як шкода, заподіяна особі і майну громадянина або майну юридичної особи (п. 1 ст. 1064 ЦК), так і заподіяну громадянину моральної шкоди (ст. 151 ЦК) <1 >. ---
КонсультантПлюс: примітка. "Коментар до постанов Пленуму Верховного Суду Російської Федерації у цивільних справах" (під ред. В.М. Жуйкова) включений до інформаційного банку відповідно до публікації - Норма, 2008 (видання друге, перероблене і доповнене) .
(1) Див: Жуйков В.М. Коментар до Постанови Пленуму ВС РФ від 20 грудня 1994 р. "Деякі питання застосування законодавства про компенсацію моральної шкоди" / / Коментар до постанов Пленуму ЗС Російської Федерації у цивільних справах / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 1999. С. 178.
2. Умови відповідальності за шкоду, заподіяну публічною владою
На відміну від загальних умов відповідальності за заподіяння майнової шкоди, заснованої на принципі генерального делікту, розглянута відповідальність як першої умови свого настання припускає незаконність дій або бездіяльності органів публічної влади або їх посадових осіб, яку повинен довести потерпілий. При цьому мається на увазі протиріччя дій названих органів і осіб не лише закону у власному розумінні слова, а й іншим правовим актам, тобто протиправність їх дій чи бездіяльності. Слід підкреслити, що такий відступ від принципу генерального делікту, що покладає на потерпілого тягар доведення протиправності дій заподіювача шкоди, має глибокі підстави. Адже мова йде про дії органів влади або їх посадових осіб, які не тільки мають односторонньо-обов'язковий, владний характер, а й за самою своєю природою нерідко зачіпають чиюсь майнову сферу і неминуче тягнуть применшення будь-яких майнових прав, аж ніяк не стаючи в силу одного цього факту протиправними. За справедливим зауваженням А.Л. Маковського, "влада не може бути створена і існувати тільки для роздачі нагород і пряників", а виконання її органами або посадовими особами своїх функцій у межах наданих їм повноважень завжди правомірно, навіть якщо при цьому відбувається заподіяння шкоди. Неправомірними ці дії стають лише при їх вчиненні без повноважень або з їх перевищенням або при зловживанні ними (1). --- (1) Обгрунтовуючи ці справедливі положення, автор тим не менш вважає, що при заподіянні шкоди діями посадових осіб (а не в силу видання правових актів) тягар доведення їх правомірності має бути покладено на відповідні органи публічної влади (див.: Маковський А.Л . Указ. соч. С. 104 - 107).
Заподіяння шкоди діями органів публічної влади можливо головним чином у формі прийняття (видання) ними будь-якого владного, правового акта (наказу, інструкції, вказівки і т.д.), тоді як шкідливі дії посадових осіб, навпаки, зазвичай складаються в їх протиправній поведінці або в усних розпорядженнях, хоча можуть полягати і у видачі ними відповідних письмових розпоряджень, які в силу їх обов'язкового характеру підлягають виконанню громадянами або юридичними особами (1). Таким чином, під незаконними діями органів публічної влади та посадових осіб слід розуміти не тільки прийняття ними незаконних нормативних або індивідуальних правових актів, а й їхні реальні дії, що носять протиправний характер. --- (1) Так, суд визнав незаконними та суперечать Конституції РФ дії працівників ГИБДД з евакуації належать громадянам автомобілів на штрафний майданчик (див.: БВС РФ. 1997. N 6. С. 9), що стало підставою для відшкодування заподіяної їм майнової шкоди.
Протиправною може бути не тільки неналежне здійснення публічної владою її прав, що виражається в неправомірних діях її органів або їх посадових осіб, а й невиконання владою її обов'язків, що виражається в їх бездіяльності (ст. 1069 ЦК). Прикладами цього є неправомірну відмову у видачі необхідного дозволу або документа, відмова у державній реєстрації і т.д., що спричинили майнову шкоду для потерпілого. Акти органів влади передбачаються законними, тому для покладання майнової відповідальності в даному випадку необхідно попереднє визнання таких актів недійсними в судовому порядку (ст. 13 ЦК). Визнання ненормативного акта недійсним і відшкодування завданої цим шкоди виробляються в одному судовому процесі. Нормативні акти можуть бути визнані судом недійсними тільки у випадках, прямо передбачених законом, а позов про відшкодування заподіяної у зв'язку з цим шкоди зазвичай розглядається в іншому судовому процесі (1). --- (1) Див: Коментар частині другій Цивільного кодексу Російської Федерації для підприємців. М., 1996. С. 274 - 275 (автор відповідного розділу - К.Б. Ярошенко).
Відшкодування майнової шкоди, заподіяної громадянам та юридичним особам у результаті видання незаконного акту державного органу або органу місцевого самоврядування (ст. 1069 і ст. 16 ЦК), має своєю підставою доведеність протиріччя змісту такого акта нормам закону чи іншого правового акта (указу Президента РФ або постанови Уряду РФ). При цьому необов'язково йдеться про акти цивільно-правового характеру, але завжди - про акти, які зачіпають майнову сферу громадян або юридичних осіб. Інакше кажучи, протиправність такого акта може лежати і за межами цивільного права, однак породжені його прийняттям майнові наслідки завжди носять цивільно-правовий характер. Закон не містить будь-яких інших застережень, що стосуються умов відповідальності за шкоду, заподіяну публічною владою. З цього випливає, що дана відповідальність будується за загальними правилами деліктної відповідальності, в тому числі заснована на засадах вини заподіювача шкоди - органу влади або посадової особи, яка передбачається (п. 2 ст. 1064 ЦК). Практично спростування цієї презумпції для заподіювача, щодо якої доведено незаконність його дій (або прийнятого ним правового акта), навряд чи можливо, бо посадові особи та органи публічної влади зобов'язані знати закон (законодавство у широкому сенсі) і підпорядковувати йому свої дії. Особливі вимоги до встановлення вини заподіювача шкоди пред'являються в разі її заподіяння при здійсненні правосуддя (тобто суддями в результаті розгляду і вирішення ними конкретних цивільних і кримінальних справ). Така шкода може бути відшкодована тільки при встановленні вини судді у винесенні незаконного рішення (вироку чи іншого судового акта) вироком суду, що набрав законної сили (п. 2 ст. 1070 ЦК). За відсутності такого вироку відшкодування шкоди виключається. Справа в тому, що інший (загальний) порядок застосування деліктної відповідальності за шкоду, заподіяну при здійсненні правосуддя, міг би бути використаний для оскарження судових рішень в обхід встановлених для цього процесуальних процедур. Разом з тим мова тут йде тільки про прийняття судових актів, які дозволяють справу по суті (рішень і вироків). Тому, наприклад, при заподіянні шкоди незаконним судовим актом про накладення арешту на майно або протиправною дією судді, взагалі не вираженим в судовому акті (порушенням розумних строків судового розгляду, несвоєчасним повідомленням про слухання справи або несвоєчасним врученням документів, що призвів до пропуску строків для оскарження, і т.п.), вина судді може бути встановлена не тільки вироком, а й іншим судовим рішенням, винесеним при розгляді вимоги потерпілого про відшкодування заподіяної йому шкоди. При цьому правило п. 2 ст. 1064 ЦК, що встановлює презумпцію вини заподіювача шкоди, тут не діє (1). --- (1) Див: Постанова КС РФ від 25 січня 2001 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності положення пункту 2 статті 1070 Цивільного кодексу Російської Федерації у зв'язку з скаргами громадян І.В. Богданова, А.Б. Зернова , С.І. Кальянова і Н.В. Труханова "/ / Вісник КС РФ. 2001. N 3.
Викладені вище спеціальні вимоги до порядку встановлення вини судді при здійсненні правосуддя не поширюються на випадки заподіяння шкоди громадянам та юридичним особам судовими органами, передбачені п. 1 ст. 1070 ЦК та пов'язані з порушенням конституційного права громадян на свободу та особисту недоторканність, оскільки вони також представляють собою спеціальний делікт.
3. Відповідальність за шкоду, завдану незаконними діями правоохоронних та судових органів
Особливим випадком відповідальності за шкоду, заподіяну публічною владою, є відповідальність за шкоду, заподіяну громадянину в результаті: - Незаконного засудження; - Незаконного притягнення до кримінальної відповідальності; - Незаконного застосування як запобіжного заходу взяття під варту або підписки про невиїзд; - Незаконного притягнення до адміністративної відповідальності у вигляді адміністративного арешту (п. 1 ст. 1070 ЦК). Перераховані випадки являють собою порушення конституційного права кожного громадянина на свободу та особисту недоторканність (п. 1 ст. 22 Конституції РФ), які зазвичай тягнуть для громадян як моральні страждання, так і несприятливі майнові наслідки. Тому закон передбачає для них особливі правові, у тому числі цивільно-правові, наслідки. Законом тепер передбачається майнова відповідальність публічної влади за шкоду, заподіяну юридичній особі в результаті незаконного притягнення його до адміністративної відповідальності у вигляді адміністративного призупинення його діяльності (1). Її також можна розглядати в якості однієї з гарантій конституційного права на вільне заняття підприємницької та іншої не забороненої законом економічною діяльністю (п. 1 ст. 34 Конституції РФ). --- (1) Див
На відміну від розглянутої раніше різновиди делікту - заподіяння шкоди діями публічної влади у сфері адміністративного управління - названі ситуації можуть виникнути тільки в результаті незаконних дій правоохоронних органів - органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури або суду, які призвели до вказаних вище наслідків щодо громадян (або юридичних осіб). Вони складають особливий вид деліктів, що виникають в результаті неправомірних дій публічної влади. Тому, якщо шкода заподіяна названими органами держави у випадках, які не підпадають під зазначений вище перелік, наприклад в результаті незаконного затримання громадянина в якості підозрюваного або в результаті незаконного застосування до нього примусових заходів медичного характеру, він відшкодовується за загальними правилами відшкодування шкоди, заподіяної актами або діями публічної влади (п. 2 ст. 1070 ЦК) (1). Сказане відноситься і до випадків заподіяння шкоди правоохоронними або судовими органами юридичним особам (2). --- (1) Стаття 133 КПК розширила перелік таких випадків, включивши в них обов'язок відшкодування шкоди особам, незаконно або необгрунтовано підданим за постановою суду примусовим заходам медичного характеру, а також будь-яким іншим особам, незаконно підданим заходам процесуального примусу під час провадження у кримінальній справі. Це рішення законодавця можна було б вітати, якби воно не вносило протиріччя у чинні нормативні акти. (2) Згідно ст. 139 КПК шкоду, завдану незаконними актами судової влади, прокуратури, слідства та органів дізнання юридичним особам, відшкодовується державою в повному обсязі в порядку і в строки, встановлені гл. 18 КПК, тобто по суті за тими ж правилами, що й шкода, заподіяна громадянам. Однак в силу відсутності в нашому правопорядок кримінальної відповідальності юридичних осіб обгрунтованість цього правила викликає сумніви. Крім того, воно також вступає в протиріччя з нормами цивільного права і, як видається, виходить за рамки предмета кримінально-процесуального законодавства.
Посадові особи названих державних органів у зазначених вище ситуаціях зазвичай діють від імені Російської Федерації на підставі федеральних законів. Тому майнову відповідальність за результати їх незаконних дій також бере на себе Російська Федерація за рахунок своєї скарбниці. У випадках, коли посадові особи правоохоронних або судових органів відповідно до закону діють від імені суб'єкта Російської Федерації або муніципального освіти, майнову відповідальність за їхні незаконні дії несе відповідне публічно-правова освіта за рахунок своєї скарбниці. Згідно ст. 1071 ЦК від імені скарбниці за загальним правилом виступають фінансові органи, які і є відповідачами за позовами про відшкодування шкоди, заподіяної громадянам перерахованими вище незаконними діями правоохоронних та судових органів (1). Отже, і в розглянутих випадках спричинила шкоду і суб'єкт відповідальності не збігаються. Російська Федерація чи інше публічно-правова освіта в цих випадках мають право регресу до відповідної посадової особи, але лише за умови, що його вина встановлена набрав законної сили вироком суду (п. 3 ст. 1081 ЦК). --- (1) Згадуване вище правило п. 10 ст. 158 БК в даних ситуаціях, у всякому разі, не може застосовуватися.
Незаконність дій правоохоронних та судових органів у ситуаціях, передбачених п. 1 ст. 1070 ЦК, повинна бути підтверджена виправдувальним вироком суду або припиненням кримінальної справи за реабілітуючими підставами (відсутність події злочину, відсутність в діянні складу злочину, недоведеність участі обвинуваченого у його вчиненні - див п. 2 і п. 3 ст. 133 КПК), а також припиненням справи про адміністративне правопорушення. Припинення справи з інших підстав (амністія, зміна обстановки і т.д.) виключає право вимагати відшкодування шкоди. У вилучення із загальних умов відповідальності за заподіяння шкоди, в тому числі заподіяної публічною владою, шкоду, заподіяну в зазначених вище випадках правоохоронними або судовими органами, підлягає відшкодуванню незалежно від вини їх посадових осіб (п. 1 ст. 1070 ЦК; п. 1 ст . 133 КПК). Адже останні, здійснюючи незаконні по суті дії, в ряді випадків могли сумлінно помилятися, наприклад залучаючи до кримінальної відповідальності невинної громадянина під впливом склалася у попереднього слідства версії скоєння злочину. У таких ситуаціях презумпція вини заподіювача шкоди цілком обгрунтовано могла б бути спростована, а шкоду залишився б невідшкодованих. Цивільний кодекс особливо підкреслює необхідність відшкодування такої шкоди в повному обсязі (п. 1 ст. 1070), включаючи і необхідність відшкодування громадянам моральної шкоди (ст. 1100). Порядок такого відшкодування має бути встановлений спеціальним законом, за відсутності якого відносно шкоди, заподіяної громадянам, застосовуються правила п. 1 ст. 135 КПК, а також раніше прийняті нормативні акти (в частині, що не суперечить нормам ЦК, КПК та інших російських законів) (1). Вони передбачають: --- (1) Див: Положення про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду, затверджене Указом Президії Верховної Ради СРСР від 18 травня 1981 (ВПС СРСР. 1981. N 21. Ст. 741) та Інструкцію Міністерства юстиції СРСР, Прокуратури СРСР і Міністерства фінансів СРСР від 2 березня 1982 р. по застосуванню зазначеного Положення (БНА СРСР. 1984. N 3) у редакції рішення ВС РФ від 5 квітня 2004 р. (Бюлетень ЗС РФ. 2004. N 12).
- Компенсацію потерпілому втраченого заробітку або інших доходів, а також пенсій та допомог; - Повернення конфіскованого, вилученого або арештованого майна; - Компенсацію виплачених потерпілим штрафів та судових витрат, у тому числі сум за надання юридичної допомоги; - Відшкодування іншої шкоди, понесеного потерпілим (у вигляді, наприклад, втраченого ним майна, неодержаних доходів і т.д.). Відносно відшкодування шкоди, заподіяної юридичним особам, діють загальні правила п. 2 ст. 15 та п. 1 ст. 1064 ЦК. В особливому порядку відшкодовується шкода, завдана правоохоронними та судовими органами жертвам політичних репресій. На ці відносини правила ст. 1070 ЦК не поширюються (1). --- (1) Див: Закон РФ від 18 жовтня 1991 р. N 1761-1 "Про реабілітацію жертв політичних репресій" (Відомості СНР і ЗС РФ. 1991. N 44. Ст. 1428 (з послід. Зм.)) І Закон РФ від 26 квітня 1991 р. N 1107-1 "Про реабілітацію репресованих народів" (Відомості СНР і ЗС РФ. 1991. N 18. Ст. 572; 1993. N 32. Ст. 1230), а також Положення про порядок повернення громадянам незаконно конфіскованого, вилученого та вийшов іншим шляхом з володіння у зв'язку з політичними репресіями майна, відшкодування його вартості або виплати грошової компенсації, затверджене Постановою Уряду РФ від 12 серпня 1994 р. N 926 / / СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2082 (з послід. Зм.).
|
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 6. Зобов'язання з заподіяння шкоди публічною владою" |
||
|
||